Cet article nous propose une réflexion sur les conséquences envisageables du Brexit dans le domaine de la défense et de l’armement. Prenant acte d’une situation présente où la place du Royaume-Uni en matière de défense et d’armement est majeure au sein de l’UE, l’auteur étudie quatre scenarii pour éclairer les futurs possibles. Il invite les Européens à ne pas se contenter d’acter le vraisemblable départ du Royaume-Uni ni de considérer l’OTAN comme seule garantie de leur sécurité.
Les opinions exprimées dans cet article n’engagent pas le CSFRS.
Les références originales de ce texte sont: “La défense de l’Europe et l’Europe de la défense à l’heure du BREXIT”. AACHEAr-IHEDN
Alain Crémieux, décembre 2018
Pour plus d’informations sur l’AACHEAr-IHEDN, vous pouvez vous rendre sur le site de l’association
A friend in need is a friend indeed
C’est dans le besoin que l’on reconnait ses vrais amis
Entre 2016 et 2018, les membres d’un groupe de travail de l’AACHEAr, association formée d’anciens auditeurs du Centre des Hautes Études de l’Armement (CHEAr) devenu, depuis 2010, la session Armement et Économie de Défense de l’IHEDN (IHEDN/AED), ont voulu réfléchir aux conséquences possibles du BREXIT dans le domaine de la défense et de l’armement. Ce groupe, auquel je participais, était présidé par Yves de Thomasson.
Près d’un an plus tard, le présent article s’appuie largement sur leurs réflexions[1] ; il n’engage cependant que moi, et mon profond regret de voir s’élargir le Pas de Calais transparaîtra certainement dans ma rédaction.
Le vote inattendu des Britanniques, le 23 juin 2016, par une majorité réduite mais indiscutable, en faveur d’une sortie de l’Union Européenne (UE) s’est poursuivi par une longue et douloureuse négociation qui, à la date où j’écris ces lignes, n’est pas achevée. Tout porte à croire qu’elle aboutira et que, malgré les espoirs de certains… la rupture sera consommée, avec ou sans accord, en 2019, au cours d’un sommet européen aux allures de jugement d’une procédure de divorce.
Les développements inattendus de la procédure engagée par Theresa May au parlement de Westminster au cours du mois de décembre 2018 n’ont d’ailleurs pas rendu la situation plus claire…
Les membres du groupe de travail ne prétendaient pas prévoir l’avenir ; ils n’avaient d’ailleurs pas forcément la même opinion : ni sur ce qui était vraisemblable, ni même sur ce qui était possible, envisageable ou souhaitable.
Ils se sont donc efforcés de faire d’abord un état du présent et ont ensuite procédé par une méthode d’examen de scenarios alternatifs.
La situation actuelle
Une première constatation est que la France, le Royaume-Uni et l’Allemagne sont les pays d’Europe ayant les budgets de défense les plus élevés. Le départ du Royaume-Uni est donc plus que significatif dans le domaine de la défense. Les armées britanniques représentent une part importante des armées européennes et le BREXIT donne une prééminence (non voulue) aux armées françaises au sein de l’UE post-BREXIT. Mais le degré d’intégration de l’Europe dans le domaine de la défense est faible ; c’est une coopération à géométrie variable, tantôt dans le cadre de l’OTAN, tantôt dans celui de l’UE et parfois dans un cadre « ad hoc » bilatéral ou multilatéral. L’influence du BREXIT sur la défense de l’Europe sera donc moindre, et en tous cas différente, de celle qu’elle aura au plan économique.
Quant aux conséquences pour ce qui est de l’industrie de défense européenne, il faut bien constater que l’industrie de défense britannique en fait partie et y tient une place majeure par sa taille et par sa participation à de grands groupes européens.
Cette appréciation de l’état de fait doit elle-même être nuancée selon que l’on imagine que le BREXIT aura ou non une influence sur la cohérence interne du Royaume-Uni. Les liens de l’Angleterre avec l’Écosse et avec l’Irlande du Nord ne sont peut-être pas éternels !
Il reste que le départ du Royaume-Uni est certainement l’événement le plus important dans l’histoire de l’UE depuis son élargissement aux pays du centre-Europe. Il exprime certainement une sérieuse crise de confiance dans les institutions européennes, crise qui se manifeste aussi dans les autres pays de l’UE : à l’est, en Pologne et en Hongrie, mais aussi en Italie et même en France, peut-être en Espagne à travers le mouvement indépendantiste catalan.
Enfin le BREXIT doit s’évaluer en tenant compte des autres liens entre pays européens, l’OTAN bien sûr, mais aussi, pour la France, entre autres, le traité de Lancaster House (2010) et le traité de l’Élysée (1963), instruments pour le premier de la pérennité de l’Entente Cordiale, et pour le second de la réconciliation entre la France et l’Allemagne.
L’UE, enfin, n’a pas d’armée en propre, cela a été rappelé récemment, à l’occasion de la venue en France du président Trump, puis de la polémique née de déclarations du président français Emmanuel Macron le 6 novembre 2018 (au micro d’Europe1) et de la chancelière allemande Angela Merkel à Strasbourg le 13 novembre 2018 (devant le parlement européen) évoquant tous deux la création, dans un avenir non précisé, d’une véritable armée européenne. Les membres de l’UE coopèrent au sein de diverses institutions militaires opérationnelles et se sont donné l’objectif commun des « 2% du PIB ».
Cet « état de fait » complexe ne laisse pas augurer un déroulement paisible et déterministe des événements futurs. C’est bien pourquoi l’examen de plusieurs scenarios est une méthode qui peut permettre de clarifier une image confuse.
Parmi bien d’autres, on peut imaginer :
- un recours sans réserve à l’OTAN,
- une défense à plusieurs vitesses,
- une Union Européenne, pilier européen de l’Alliance Atlantique,
- et enfin une refondation de l’Europe.
Un recours sans réserve à l’OTAN
L’OTAN est une structure opérationnelle. Elle fonctionne et elle est la seule garantie crédible, aujourd’hui, de la défense de l’Europe. L’Alliance Atlantique a été créée en vue d’une éventuelle attaque de l’Union Soviétique. Cette éventualité semblait avoir disparu après la chute du mur de Berlin. Ce n’est toujours pas une menace sérieuse et immédiate, mais l’expérience historique montre que les situations peuvent évoluer dans le mauvais sens, et parfois assez rapidement. C’est en tous cas une menace que les pays de l’est européen, et en particulier la Pologne et les Pays Baltes, prennent toujours au sérieux. Ils ont quelques raisons pour cela !
La réapparition d’une menace russe qui s’est matérialisée par l’annexion de la Crimée en 2014 et, moins dramatiquement il est vrai, par une attaque cyber sur l’Estonie en 2007, est certainement une bonne raison de maintenir l’OTAN. L’incident du détroit de Kertch, en novembre 2018, n’a pas amélioré les relations entre les deux pays, pourtant héritiers de deux républiques de l’URSS.
Ce n’est pas la seule raison.
L’OTAN a en effet montré, depuis 1948, une grande capacité à se réformer. Elle a su intégrer l’Espagne et le Portugal lorsque ces deux pays sont devenus démocratiques et surtout, après 1989, les pays d’Europe centrale. Elle a contribué de façon évidente à la paix en Europe, permettant notamment à la Grèce et à la Turquie[2] de ne pas en venir au conflit armé.[3]
L’OTAN a donc été capable de s’adapter et de se réformer au cours du temps. Son histoire n’est cependant pas terminée ; il n’y a d’ailleurs jamais de « fin de l’histoire ». L’OTAN devra faire face, dans les années à venir, à deux évolutions au moins aussi préoccupantes pour l’Alliance que le BREXIT.
La première est l’instabilité de la politique américaine. Il y a Donald Trump, son rejet du multilatéralisme et son slogan inquiétant « America first », mais il y a plus. La tendance américaine vers l’isolationnisme est plus profonde que les préférences du président actuel, quelles que soient ses outrances. Le sentiment que les États-Unis payent une proportion trop élevée des dépenses militaires des pays de l’OTAN, le désir d’un « burden sharing » plus équitable, n’est pas nouveau. Le désir de réduire encore, de supprimer ensuite, les troupes américaines en Europe ne l’est pas non plus. L’existence de l’OTAN est sans doute une garantie trop précieuse de la protection des intérêts américains pour que les États-Unis acceptent de la voir disparaître. Il y a là cependant une fragilité dont il faut tenir compte.
L’autre pays dont l’évolution de la politique pose question est la Turquie. Elle s’inquiète aujourd’hui surtout de ce qui se passe sur son flanc sud et la Russie est loin d’être son adversaire principal. A-t-elle toujours un besoin absolu de l’alliance américaine ?
Le devenir de l’OTAN, comme celui de l’UE est donc également porteur de questions sans réponses claires. Le sentiment que le BREXIT renforce l’OTAN reste incontournable. Aucun pays ne songe à en sortir et aucune opinion publique notable n’y pousse son gouvernement. Ce n’est pas, ce n’est plus, le cas de l’UE.
Pour ce qui est de la France, nous ne devons certes pas sortir de l’OTAN qui est aujourd’hui la seule organisation opérationnelle en cas de crise grave. Nous participons d’ailleurs de nouveau à sa structure intégrée depuis 2009 et personne ne remet plus en cause cette décision du président Sarkozy.
La participation à l’OTAN, même dans ce scénario du « Tout OTAN » n’est cependant pas exclusive de bien d’autres formes de coopération avec nos alliés, qu’elles soient bilatérales ou multilatérales, militaires, diplomatiques ou industrielles et qu’elles comprennent tous les pays de l’UE ou certains d’entre eux seulement, avec ou sans le Royaume-Uni, et enfin dans le cadre de l’UE ou pas.
Une défense à plusieurs vitesses
L’idée serait, pour l’UE, d’avoir, dans le domaine de la défense, une politique différenciée, comme c’est déjà le cas pour la libre circulation des personnes, puisque tous les pays de l’UE ne sont pas signataire de la convention de Schengen. C’est aussi le cas pour la politique monétaire, l’Euro n’étant pas utilisé par tous les pays de l’UE[4]. Elle est possible via la « Coopération Structurée Permanente-CSP » disposition du traité de Lisbonne de 2007 activée en 2017 à une large majorité, mais dont il est encore trop tôt pour mesurer les conséquences.
Certaines coopérations multilatérales existent aussi comme le « Groupe de Visegrad[5]» ou le « Triangle de Weimar[6]». La France a d’autre part des relations bilatérales institutionnalisées avec trois pays de l’UE post-BREXIT : l’Allemagne (traité de l’Elysée, déjà cité), l’Italie (Conseil franco-italien de défense et de sécurité) et l’Espagne (Conseil franco-espagnol de défense et de sécurité). Ces institutions restent cependant d’un poids très faible vis-à-vis de l’OTAN ou même de la CSP
Enfin le Royaume-Uni, avec qui la France a signé le traité dit « de Lancaster House » (également déjà cité), est par ailleurs membre de l’OCCAR (Organisme Conjoint de Coopération en matière d’Armement) et de la LoI (Letter of Intention).
Si on ajoute que les participations croisées entre sociétés européennes réalisant tout ou partie de leurs activités dans le domaine de l’armement sont nombreuses et pour certaines essentielles (pour le groupe Airbus en particulier), on est amené à conclure que la coopération « à géométrie variable » entre pays européens dans le domaine de l’armement existe déjà et a des conséquences notables dans l’industrie. Les programmes d’armement réalisés entre plusieurs pays européens, l’avion A400M par exemple, en sont la preuve.
Ce scénario consisterait donc à multiplier au cas par cas ce type de coopérations, de façon pragmatique, mais sans, bien sûr, faire disparaître l’OTAN, garant de la coopération transatlantique. Il n’est pas interdit d’espérer qu’une industrie européenne d’armement finirait par se créer ainsi ; cela ne ferait pas une Europe de la défense[7].
L’Union Européenne, pilier européen de l’Alliance Atlantique
L’OTAN est, et doit rester pour longtemps, l’organisation garante de la défense de l’Europe. C’est la seule organisation qui offre un haut niveau d’interopérabilité et d’efficacité. Elle a été « rodée » par plusieurs opérations. Enfin, à quelques exceptions près, les pays de l’UE (avant comme après le BREXIT) sont membres de l’Alliance Atlantique et de l’OTAN[8].
Pour que les pays de l’UE forment un vrai « pilier européen » de l’Alliance, il conviendrait qu’ils disposent de moyens propres interopérables avec ceux de l’OTAN, mais ayant une capacité de fonctionnement autonome : système complet d’information et de commandement, logistique commune… L’UE post-BREXIT deviendrait alors une « Nation » de l’Alliance, avec participation au commandement intégré.
Ce scénario suppose un accord entre pays de l’UE valant engagement que leur participation à l’UE « pilier européen de l’OTAN » leur est devenue aussi contraignante que leur participation à l’OTAN elle-même.
Cet engagement politique devrait en particulier être assorti d’un engagement financier stipulant par exemple :
- un financement obligatoire qui pourrait être de 0.5% du PIB,
- un budget de défense d’au moins 2% du PIB,
- une R&D commune (ou largement commune) avec une agence de R&D qui pourrait être l’OCCAR.
Le Royaume-Uni, pays européen de l’OTAN ne faisant plus partie de l’UE, aurait, au sein de l’OTAN, une position semblable à celles du Canada ou de la Turquie, les États-Unis conservant leur statut de membre sans position juridique spéciale, mais disposant d’un leadership de fait.
La refondation de l’Europe
Le lecteur n’aurait pas de mal à souligner les difficultés que présenterait la mise en œuvre de chacun des trois scenarios précédents. Tous les trois nécessitent un accord entre pays européens de l’OTAN, et aussi un accord entre ceux-ci et les autres pays de l’OTAN, y compris le plus puissant d’entre eux, qu’il est inutile de caractériser plus précisément.
On peut alors être tenté de se replier sur le scenario qui a toutes les chances de se réaliser dans le futur proche : le maintien du statu quo avec des évolutions, mais sans bouleversement. C’est d’ailleurs une tentation, séduisante mais dangereuse, chaque fois que se pose un problème difficile. Son défaut est que, rien n’étant jamais éternel, ce scenario risque fort de s’avérer insuffisant, voire catastrophique, à l’occasion d’une crise. Or, cette éventualité n’a rien d’invraisemblable. Le monde dans lequel vivent les pays de l’OTAN, y compris celui qui nous intéresse au premier chef, la France, ne brille pas par la paix et l’harmonie. Le Moyen-Orient compliqué est plus proche de l’Europe que des États-Unis, l’Afrique est le dernier continent à ne pas avoir maîtrisé sa démographie, la Russie garde certains caractères inquiétants de l’URSS, la Chine commence à afficher des ambitions mondiales, les États-Unis enfin sont traversés par un courant isolationniste qui pourrait bien survivre au Président Trump. Cela ne veut pas dire que le pire soit forcément le plus probable, mais ces incertitudes conduisent à ne pas se satisfaire d’un statu quo qui, à long terme, est fragile.
Fondamentalement, le monde de demain sera multipolaire alors que le monde d’hier, depuis 1945, a d’abord été bipolaire, quand s’affrontaient capitalisme et communisme, puis unipolaire au temps des États-Unis unique puissance mondiale, de 1989 aux années 2010. Cette situation s’est transformée avec la montée en puissance de la Chine et la résurgence d’une Russie se voulant acteur de premier rang.
Dans ce contexte la refondation de l’Europe, même sans le Royaume-Uni de Grande Bretagne et d’Irlande du Nord, serait une avancée considérable. Elle ferait de ce qui n’est guère stratégiquement aujourd’hui qu’une « entité » l’un de ces pôles multiples. Elle devrait tenir compte de plusieurs facteurs.
D’abord la reconnaissance que cette nouvelle Europe est, qu’on le regrette ou non, plus continentale, moins atlantique et moins anglophone[9]. Cela pourrait la conduire à être moins libérale, plus socio-démocrate, à l’image des pays scandinaves et peut-être aussi moins libre-échangiste. Oserais-je dire : « plus jacobine » ?
Ce qu’on appelle, d’un terme d’ailleurs assez désagréable, sa crise migratoire ne serait guère affectée par le départ d’un Royaume-Uni qui s’en croit dispensé par le verrou que constitue le Pas de Calais.
On peut se demander enfin si elle devrait encore accepter de nouveaux membres. L’introduction des derniers pays des Balkans qui restent à l’extérieur de l’UE, à savoir la Serbie et le Monténégro (en cours de négociation), l’Albanie et la Macédoine du Nord (candidats officiels), et enfin la Bosnie-Herzégovine au futur incertain et le Kosovo (non membre de l’ONU) poserait des problèmes redoutables. Le caractère européen de ces pays ne fait cependant aucun doute et leur maintien hors les murs est au mieux un pis-aller, sans doute un artifice.
Cette nouvelle Europe, consciente d’exister et forte de près de 500 millions d’habitants [10], aurait aussi à se définir face aux États-Unis d’une part, à la Russie et à la Chine d’autre part. Elle devrait se donner une vision de son rôle dans le monde en général, ce qui ne serait pas une mince affaire car, justement, les pays européens, séparés par deux mille ans d’une histoire émaillée de conflits, en ont aujourd’hui des visions fort différentes.
Cette solution, ce scenario, conduiraient à la création d’un véritable État Européen, une fédération ou une confédération dont la France se ferait le champion, mais sans vouloir en assurer la prééminence, ni même participer à un directoire franco-allemand.
Ces scénarios étudiés, il me reste à conclure.
Le choix de l’un d’entre eux, ou d’une de leurs variantes possibles, ne dépend pas seulement de l’UE et des pays qui la composent. Il dépend aussi des décisions que prendront au cours des prochaines années le Royaume-Uni et les USA d’un côté, la Russie et la Chine de l’autre. Rendront-ils encore plus étroits les liens qui constituent la fameuse « special relationship » entre Royaume-Uni et États-Unis ? Chercheront ils à faire évoluer l’OTAN et dans quelle direction ? Les inconnues sont nombreuses.
Le plus important aujourd’hui n’est pas de choisir expressément l’un de ces scénarios, choix sur lequel il est vraisemblable que la négociation au sein des « vingt-sept » serait quasi impossible, mais de voir quelles décisions pourraient protéger au mieux l’avenir de l’Europe et assurer sa défense contre les dangers qui la menacent, que ceux-ci viennent de ses voisins de l’Est (Russie), du Sud et du Sud-Est (Pays arabo-musulmans et Afrique), de l’intérieur (terrorisme et dissensions internes), voire de pays lointains.
Ma conviction est que nous ne devons pas nous contenter d’acter le départ du Royaume-Uni comme le fait que la défense de l’Europe repose maintenant uniquement sur l’OTAN. La citation mise en exergue du proverbe anglais « A friend in need is a friend indeed », est pour moi significative. De même qu’un ami peut toujours faire défaut au moment crucial, un allié, même de longue date, n’est jamais un allié inconditionnel ni éternel.
Nous ne devons certes pas sortir de l’OTAN qui est aujourd’hui la seule organisation opérationnelle en cas de crise grave, mais nous devons ajouter à cette garantie le plus de coopération possible entre Européens, que cette coopération doive être bilatérale ou multilatérale, militaire, diplomatique ou industrielle et qu’elle doive comprendre tous les pays de l’UE ou certains d’entre eux seulement, et avec ou sans le Royaume-Uni. Ces coopérations auront une efficacité économique, mais elles doivent surtout servir de fondement à un progrès vers une véritable défense européenne.
La nécessité historique fondatrice de l’UE est humaine, politique, géographique, mais aussi géopolitique. Elle ne dépend pas des événements qui émaillent l’histoire, fussent-ils aussi importants que le BREXIT.
Il ne faut jamais oublier que l’avenir est aussi porteur d’événements imprévus que le passé, même récent, l’a été. Il faut donc se préparer, en tant que Français et Européens, à des événements que nous sommes incapables de prévoir. Sommes-nous contraints d’attendre qu’un séisme géopolitique, la sortie des USA de l’OTAN par exemple, provoque un sursaut vers une défense européenne ?
Nous avons besoin de l’OTAN et d’une Europe de la défense.
References
