Demandes d’adhésion suédoise et finlandaise à l’OTAN : inflexion stratégique en mer Baltique ?

Sur fond de guerre russo-ukrainienne, le changement de posture stratégique de la Finlande et de la Suède peut-il modifier l’équilibre géopolitique en Baltique de façon significative ? Cette interrogation est le prélude à une analyse des faits, à une description du contexte et à une pesée des enjeux du rapprochement vers l’Alliance atlantique de ces deux pays nordiques.

Juliette SPATAFORA

Les récentes demandes d’adhésion de la Suède et de la Finlande à l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN) sont intervenues à la suite des hostilités ouvertes par la Russie en Ukraine ^[1]. Tous les membres de l’Alliance sont a priori favorables à leur entrée, à l’exception de la Turquie avec laquelle des négociations sont en cours depuis le Sommet de Madrid. Le changement de posture de ces deux pays nordiques, jusqu’à présent non alignés militairement, peut il significativement modifier l’équilibre géopolitique en mer Baltique, sous le regard réprobateur de Moscou qui a déjà énoncé des limites à ne pas franchir ?

FAITS

La Suède et la Finlande ont officiellement demandé à adhérer à l’OTAN le 18 mai 2022. La question de rejoindre l’Alliance se posait en réalité à eux depuis leur intégration dans l’Union européenne. L’annexion russe illégale de la Crimée en 2014 a renforcé cette dynamique^[2] et le déclenchement de la guerre en Ukraine le 24 février 2022 apparaît comme l’un des facteurs de convergence des politiques nordiques vis-à-vis de la Russie^[3]. L’opinion publique de ces deux pays a rapidement évolué sur ce sujet : près d’un Suédois sur deux se dit aujourd’hui favorable à l’adhésion de son pays à l’OTAN, tandis qu’en Finlande 75 % des habitants la souhaiteraient, contre seulement 20 % au début de l’année^[4]. Cette demande d’adhésion fait suite à une augmentation du budget de défense ces dernières années, tant pour la Suède que pour la Finlande. Dans ce pays, il est passé de 2,75 milliards d’euros en 2014 à près de 5 milliards en 2021 ; une nouvelle hausse de 40 % est annoncée d’ici 2026, avec une augmentation de 800 millions d’euros dès 2023 puis de 400 millions par an. En Suède, ce budget a quant à lui atteint les 8,36 milliards d’euros en 2021^[5].

Les membres de l’OTAN ont réagi favorablement à ces demandes d’adhésion. Selon le général Milley^[6], la Suède et de la Finlande viendrait renforcer les capacités militaires otaniennes et confirmer le processus de renaissance de cette organisation de défense collective. Il s’agit dès lors de les intégrer le plus rapidement possible pour ainsi se concentrer sur le projet d’une OTAN globale^[7], tel qu’il a été développé par Liz Truss, secrétaire d’État britannique aux Affaires étrangères, du Commonwealth et du Développement. Seule la Turquie s’est d’abord montrée hostile à ce projet, Ankara étant en mesure de remettre en cause l’unité otanienne et sa structure toute entière avec l’utilisation de son droit de véto. Le sommet de Madrid des 28-30 juin 2022 semble avoir permis d’ouvrir de plus amples négociations avec Ankara et pourrait mener à terme^[8] à une nouvelle phase d’élargissement de l’OTAN, qui passerait d’un groupe de 30 à 32 pays^[9]. La signature d’un protocole et l’établissement d’un calendrier à suivre par les deux pays nordiques poursuivent cet objectif^[10]. D’abord menaçante, la Russie a posé des limites à ne pas franchir afin que cet élargissement n’entraîne pas d’escalade.

CONTEXTE

La Suède et la Finlande visent ensemble à mettre fin à leur politique de non-alignement militaire. En effet, les deux pays demeuraient jusqu’alors neutres : la Suède l’était par choix depuis 1812, afin d’éviter un encerclement, cette neutralité étant devenue un symbole identitaire revendiqué du pays. Du côté de la Finlande, il s’agit d’une neutralité subie suite aux affrontements avec l’URSS lors de la Seconde Guerre mondiale^[11]. Les deux pays décidèrent de rester neutres même après l’effondrement de l’URSS et leur entrée dans l’Union européenne le 1er janvier 1995. Cependant, l’imprévisibilité du voisin russe inquiète de plus en plus les deux Etats nordiques qui déplorent l’agression contre l’Ukraine, pays pourtant non-aligné et extérieur à l’OTAN. Riveraines de la Baltique, la Suède et la Finlande sont géographiquement très proches de la Russie, la Finlande partageant avec elle une frontière longue de près de 1 340 km dont il faut assurer la sécurisation.

La Suède et la Finlande ont récemment investi dans leur politique sécuritaire. La Suède, dans son projet de loi sur la défense 2021-2025, envisageait déjà le rétablissement de 5 régiments et d’une aile aérienne afin de compléter les équipements et les effectifs militaires, le pays ne disposant que de 14 600 hommes dans son armée active et de 10 000 issus de la réserve^[12]. En 2015 déjà, la Suède mettait en place une loi destinée à renforcer la capacité de combat de ses forces armées. Elle élaborait alors un concept de défense totale, dans lequel toute la société se trouve mobilisée, et accroissait les dépenses de défense du pays^[13]. En 2017, d’autres mesures visant à renforcer la résilience nationale étaient annoncées : rétablissement du service militaire obligatoire et activation d’une présence militaire sur l’île de Gotland, située au cœur de la mer Baltique. Une commission de défense fut constituée afin de tracer les contours de la politique et de la posture de défense du pays : son premier rapport sur la Résilience visait à préparer la population, la société et les acteurs politiques suédois à une potentielle attaque armée et aux difficultés à surmonter^[14]. Sur le plan international, la Suède a signé le 21 décembre 2019 un protocole d’accord avec le Royaume-Uni et l’Italie afin de développer le Tempest, un avion de combat de sixième génération connecté attendu vers 2035. La Finlande, malgré sa population réduite de 5,5 millions d’habitants, dispose en revanche de 19 250 hommes dans son armée active et surtout de 238 000 en réserve, sur laquelle repose grandement sa défense fondée sur la conscription. Ses forces se sont modernisées ces dix dernières années avec le remplacement des principales capacités de combat du pays et le retrait des équipements d’origine soviétique. Ces modernisations se sont d’abord concentrées sur les forces terrestres avant de s’intéresser aux forces navales et aériennes^[15]. La Finlande a reçu de l’armée néerlandaise 100 chars Leopard 2A6 commandés en 2014, 48 canons automoteurs K9 coréens, dix supplémentaires ayant été annoncés fin 2021, ainsi que 64 avions de chasse américains F-35 et le pays remplace actuellement plusieurs navires. La Finlande dispose aussi d’accords bilatéraux de défense avec d’autres puissances comme la France.

Les deux pays nordiques sont signataires d’accords multilatéraux communs. Tous deux font partie de la coopération de défense nordique (NORDEFCO) officialisée le 4 novembre 2009 avec le Danemark, la Norvège et l’Islande. Elle poursuit un triple objectif : le renforcement capacitaire de défense de ses membres, l’identification des domaines de coopération et la promotion de solutions durables et efficaces. Ce partenariat permet l’entraînement des forces militaires tant sur terre, sur mer que dans les airs, afin de garantir la sécurité régionale^[16]. Les deux pays font également partie du Conseil de l’Arctique comprenant divers groupes de travail pour la surveillance, la prévention et la protection de la zone arctique. L’objectif poursuivi est donc la stabilité de cet espace et la résolution pacifique des conflits pouvant y surgir^[17]. En outre, la Suède et la Finlande jouissent d’un accord de défense et de protection mutuelles signé avec le Royaume- Uni. En déplacement à Harpsund (Suède), Boris Johnson a déclaré que son pays défendrait la Suède et la Finlande en cas d’attaque, qu’ils renforceraient entre eux le partage de renseignements, le développement commun de technologies et qu’ils approfondiraient des exercices militaires conjoints. La coopération de ces deux pays nordiques avec l’OTAN n’est pas nouvelle : leurs armées s’entraînent régulièrement avec celles des États membres, leur procurant une interopérabilité forte. Ils s’intègrent ainsi dans le Host Nation Support (HNS), programme d’assistance militaire et civile^[18]. Enfin, en tant que membres de l’Union européenne, la Suède et la Finlande bénéficient de la Politique de sécurité et de défense commune (PSDC) définie par l’article 42 de l’UE visant à « assurer le maintien de la paix, la prévention des conflits et le renforcement de la sécurité internationale »^[19]. Ces pays ont également pris part à « l’initiative européenne d’intervention » (IEI) qui promeut l’émergence d’une culture européenne en matière de stratégie et la création de conditions préalables pour des engagements coordonnés futurs autour d’un socle restreint d’États.

L’OTAN vit une récente « réanimation stratégique » alors qu’elle était il y a peu décrétée en perte de vitesse par Donald Trump ou encore Emmanuel Macron qui la décrivait dans un état de « mort cérébrale »^[20]. Ce wake-up call s’inscrit donc dans une opposition directe aux demandes russes formulées en décembre 2021 et en fait le pilier de la sécurité européenne. Les pays membres s’appuient notamment sur l’article 5^[21] au titre duquel une assistance sera portée à un pays membre attaqué. Le président russe Vladimir Poutine demandait sans succès aux États-Unis et à l’OTAN de signer un traité qui assurerait d’une part le retrait des forces otaniennes des pays riverains, et de l’autre, qui permettrait d’y restreindre les activités et déploiements d’armes^[22]. Ce réveil de l’OTAN s’inscrit aussi dans la volonté réaffirmée de Joe Biden de relancer les alliances traditionnelles, bien qu’il ait décrété, sans avertissement préalable, le retrait d’Afghanistan fin août 2021. Il s’agit également de garantir la plasticité d’une organisation^[23] ayant déjà connu diverses phases d’intégration par le passé. Cette dynamique pourrait s’inscrire dans une prise de conscience européenne de la nécessité de renforcer son effort de défense, dans la lignée de l’accord conclu par ses membres pour augmenter leurs budgets de défense respectifs afin qu’ils atteignent au minimum le seuil de 2 % de leur PIB et qu’ils demeurent dans le haut du panel mondial^[24].

La Russie apparaît de plus en plus isolée du monde occidental. Le sentiment russe vis-à-vis des Occidentaux s’est progressivement dégradé. L’Occident viserait la décrédibilisation russe par la manipulation des esprits et par la falsification de l’histoire^[25], notamment depuis sa condamnation de l’annexion de la Crimée en 2014 et sa condamnation de la guerre en Ukraine. La relation entre la Russie, la Suède et la Finlande, neutres jusque-là, s’est de facto distendue. Quant à la relation Russie-OTAN, elle s’inscrivait auparavant dans un cadre de consultation et de coopération pratique institué au Sommet de Rome le 28 mars 2002 : le Conseil OTAN-Russie. Il fut cependant suspendu le 1er avril 2014 après l’annexion de la Crimée et le sommet de Varsovie des 8-9 juin 2016 avait pour objectif l’exposition crédible d’outils dissuasifs de l’OTAN à l’égard de la Russie ainsi que la condamnation collective des « actions agressives » proches des frontières de l’Organisation^[26]. Seuls les échanges communicationnels des sphères politique et militaire demeuraient effectifs, avec des réunions régulières jusqu’au 12 janvier 2022. Le sommet de Madrid a confirmé la fin de cette coopération, enterrant « l’Acte fondateur OTAN-Russie »^[27]. Face aux condamnations de l’Occident, la Russie cherche à se montrer d’autant plus encline à employer les grands moyens, comme le défilé de missiles nucléaires lors de la fête du 9 mai 2022 sur la place Rouge tend à le suggérer. La Russie perçoit l’OTAN comme une menace antérieure à la crise ukrainienne, c’est pourquoi, à l’automne 2021, elle a fait le choix de suspendre sa représentation à Bruxelles^[28]. Il s’agit donc pour elle de lutter résolument contre ce « bloc anti-russe », comme l’a annoncé Dmitrï Peskov, le porte-parole du Kremlin.

La Turquie, un élément perturbateur au sein de l’Alliance. Avant même l’officialisation des demandes d’adhésion suédoise et finlandaise, la Turquie exprimait son hostilité en raison de leur position sur la question kurde. Cette stratégie n’est pas nouvelle : Ankara avait déjà menacé de bloquer les plans de défense polonais avant le sommet de Londres de 2019, la Pologne ne reconnaissant pas le PKK comme une organisation terroriste^[29]. Or, bien qu’ils représentent entre 10 et 23 % de la population turque, les Kurdes constituent une minorité ethnique et linguistique particulièrement réprimée, notamment depuis le coup d’État manqué de 2016^[30]. La Turquie avait aussi annoncé en 1999 qu’elle ne voterait pas l’élargissement de l’OTAN à la Hongrie, la République tchèque et la Pologne sans que l’UE n’ouvre de négociations d’adhésion avec Ankara, avant d’être finalement contrainte d’approuver leur entrée^[31].

ENJEUX

Eviter l’escalade avec la Russie. Dmitri Medvedev, vice-président du conseil de sécurité de Russie, a rapidement évoqué la possibilité de déployer davantage de moyens militaires en mer Baltique, notamment nucléaires, si les deux pays venaient à entrer dans l’Alliance^[32]. Puis, le porte-parole du Kremlin concéda qu’il ne s’agissait pas pour la Russie d’une grande menace, tant que la Finlande en particulier se limitait au« symbolisme », c’est-à-dire dans la mesure où cette adhésion ne mènerait pas à une militarisation de la zone baltique qui viendrait menacer la Russie. Sinon, « quelque chose de brutal, de désagréable et démonstratif sera entrepris »^[33]. Afin d’éviter que les crispations ne s’intensifient davantage, et dans le but de pallier ce sentiment de frustration russe, il demeure important de maintenir un lien avec ce pays et d’éviter son complet isolement. Pourtant, le soutien moral et matériel occidental envers l’Ukraine dans le conflit en cours ne favorise pas les échanges entre la Russie et l’Occident. La sécurité nord- européenne sera l’objet du prochain forum de sécurité qui se tiendra à Helsinki du 30 septembre au 2 octobre 2022. Organisé par l’Institut finlandais d’affaires internationales (FIIA), il vise principalement à dissuader la Russie d’amplifier la crise^[34].

La dissuasion, outil nécessaire pour apaiser les conflits ? La guerre en Ukraine semble avoir relancé les débats sur les armes nucléaires en Suède et en Finlande, pays qui n’en disposent pas et ne les considéraient jusqu’à présent que dans la perspective du contrôle d’armes. Ce point de vue devra donc être couplé à une meilleure compréhension de ce que représente la dissuasion nucléaire et sa doctrine^[35]. En intégrant l’OTAN, les deux pays seront en mesure de prendre part au groupe des plans nucléaires (NPG) qui réfléchit aux questions spécifiques liées aux forces nucléaires selon l’évolution de l’environnement de sécurité internationale^[36]. Les deux pays pourraient aussi bénéficier de l’article 5 du traité de l’OTAN en cas de besoin et éventuellement envisager l’installation d’armes nucléaires à proximité ou sur leur territoire, ce qui pourrait entraîner ou bien la dissuasion russe ou bien une escalade avec un voisin se sentant agressé, ainsi que le magazine allemand Spektrum en dresse le constat dans un tirage intitulé « Personne ne dort paisiblement sous un parapluie nucléaire »^[37]. Cependant, les clauses de défense otaniennes ne sont pas automatiques, la réponse à apporter à un pays agressé émanant de la réunion des chefs d’États et de gouvernement qui peuvent décider d’une réponse uniquement logistique ou ne portant que sur le renseignement. La Finlande ne s’est pas exprimée en faveur du déploiement d’armes nucléaires sur son sol, même après son entrée dans l’Organisation, et la Première ministre Sanna Marin a annoncé que ces déploiements n’étaient pas prévus dans les négociations^[38]. Peut-être s’agit-il pour l’OTAN de faire peau neuve à sa politique du bouclier et de l’épée qui devrait alors rencontrer les exigences stratégiques contemporaines et le contexte opérationnel changeant^[39]. Le secrétaire général de l’Alliance a déclaré que les membres pourraient s’entendre sur un renforcement de la force de l’Alliance et de ses troupes, pour les porter de 40 000 à 300 000 hommes déployés dans leur nation d’origine mais dédiés à des pays précis sur le front oriental^[40]. Le politologue allemand Herfried Münkler questionne le bénéfice qu’auraient les Européens à construire une force de dissuasion nucléaire indépendante des États-Unis.

Sécuriser la Baltique, espace majeur de la zone euratlantique. L’OTAN mène depuis 1971 des exercices de manœuvre en mer Baltique. Ils apparaissent doubles de sens en 2022, en tant qu’ils exposent le soutien aux pays candidats et mettent en avant la puissance otanienne dans la zone par le renforcement des équipements BALTOPS avec un quart de bâtiments militaires supplémentaires cette année, soit 4 000 hommes, 45 bateaux et 76 avions^[41]. Concrétiser les adhésions finlandaise et suédoise pourrait entraîner un renforcement des capacités sécuritaires de l’Alliance et la faire entrer dans une nouvelle ère (« the beginning of a new era »), en plus d’élargir le front Est de l’organisation. La Finlande dispose d’une armée sophistiquée menant des opérations pour traquer les activités russes dans les mers du Nord et Baltique et jouit d’équipements modernes dans lesquels elle investit fortement. La Suède, ayant démantelé une partie de ses équipements militaires, aura à réorienter son budget afin de répondre aux objectifs poursuivis par les membres de l’Alliance. Les intégrer à l’OTAN amène donc à penser une coopération avec les deux pays en tant de crise et/ou de guerre. S’ils venaient à être attaqués par le voisin russe avant leur intégration, ils bénéficieraient tout de même de la protection de l’Union européenne, étant en mesure d’invoquer l’article 42.7 pour amener les autres États membres à leur prêter assistance « par tous les moyens en leur pouvoir ». Les deux pays assureraient aussi la stabilité de l’Organisation : la Finlande est une démocratie installée disposant d’une approche de sécurité globale, l’ancien secrétaire de défense Jim Mattis ayant à ce sujet déclaré que la Finlande ne montrait aucun signe de complaisance en matière de sécurité^[42]. Enfin, ces adhésions ouvriraient potentiellement la voie à d’autres pays désireux de renforcer leur infrastructure de défense, à l’instar du Danemark qui a voté son entrée dans la PSDC de l’UE fin mai 2022^[43].

Lever l’hypothèque turque. Selon le Président turc Recep Tayyip Erdogan, la Suède en particulier soutiendrait sur son territoire des terroristes kurdes et du mouvement Gülen. Il exprimait ainsi l’impossibilité pour son pays d’accueillir la Suède et la Finlande dans l’Organisation tant que ces postures officielles seraient relayées sur les chaînes d’information nationales. Il s’agit pour lui de s’assurer que l’OTAN demeure une organisation garantissant la sécurité, excluant tout soutien à une organisation terroriste^[44]. Les deux pays nordiques doivent donc poursuivre et mener à bien des négociations afin de répondre aux « inquiétudes   légitimes »   de   la   Turquie (« legitimate concerns »)^[45]. Après discussions, un mémorandum trilatéral a été signé^[46] qui confirme la volonté finlandaise et suédoise de conclure leur entrée dans l’OTAN^[47]. Il évoque une coopération totale dans la lutte antiterroriste ainsi que la levée des restrictions sur les ventes d’armes et équipements militaires^[48]. Cet ensemble constitue la condition sine qua non^[49] pour que le parlement turc accepte la ratification^[50]. Derrière ces exigences turques, il faut lire aussi l’intérêt du pays à ne pas froisser son voisin russe avec lequel il entretient des liens étroits. Le déclenchement de la guerre en Ukraine laisse à la Turquie d’évidentes opportunités, le pays cherchant avant tout à garantir ses intérêts nationaux et à maintenir les ambiguïtés de sa politique étrangère. Dans ce jeu entre Orient et Occident, la solidité de l’arrimage de la Turquie à l’OTAN se trouve ainsi à nouveau questionnée.