Iran, l’impossible normalisation

Le recours à la force à l’encontre de l’Iran traduit-il le rejet de l’idée de normalisation avec un état qui serait définitivement « voyou ». Le présent papier aborde cette question en analysant la relation de la République islamique à la problématique du nucléaire en général, et des armes nucléaires en particulier. Dans un contexte d’affaiblissement du multilatéralisme et du cadre tracé par le Traité de Non-Prolifération, l’analyse menée revêt une dimension dépassant le cas singulier posé par Téhéran.

Wendy Ramadan - Alban

Venant interrompre le cours des négociations bilatérales irano-américaines débutées en avril 2025, l’attaque militaire israélienne du 13 juin 2025 a été perçue par certains pays occidentaux, telle l’Allemagne^[1], comme une opportunité historique de régler la question iranienne et de sécuriser la scène régionale mais aussi globale. Cette perception repose sur un paradigme, celui des « backlash states » ou États dits « voyous »^[2] . Développé en 1994 par le Conseiller à la sécurité nationale de Bill Clinton, Anthony Lake, cette doctrine de politique étrangère établit que le système international est composé de deux groupes d’États, les États « rationnels », que l’on peut engager par la diplomatie, et les États « agressifs ou défiants […] incapables de s’adapter », qu’il faut contenir.

Le soutien militaire décidé par Donald Trump dans la nuit du 21 au 22 juin confirme l’idée que certains États ne sont pas solvables : finalement, on ne peut pas conclure un deal avec l’Iran, l’Iran doit « capituler ». Bien que membre fondateur du Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires (TNP), l’Iran doit démanteler intégralement son programme nucléaire^[3].

Le recours à la force à l’encontre de l’Iran malgré une propension croissante et généralisée de ses élites politiques à accepter l’idée de négocier avec les États-Unis traduit-il le rejet de l’idée même de toute normalisation avec la République islamique, ceci quel que soit son comportement ?

Iran : une exception parmi les États non dotés d’armes nucléaires (ENDAN)
En 2003, la « crise du nucléaire » iranien démarre avec la parution de la première résolution de l’AIEA (12 septembre 2003) à la suite des révélations d’un opposant iranien sur l’existence de deux sites nucléaires en construction non déclarés à l’AIEA, à savoir les sites d’Arak (réacteur en eau lourde) et de Natanz (usine d’enrichissement de l’uranium). La résolution ouvre le chapitre, non refermé à ce jour, de la question du nucléaire iranien dont se saisit l’agence onusienne.

D’après le rapport de l’AIEA du 10 juin 2003^[4], « les quantités de matières nucléaires [alors] en jeu n’étaient pas importantes [environ 1,8 tonne correspondant à 0,13 kilogramme effectif d’uranium], et […] ces matières devaient encore être traitées avant de pouvoir être utilisées comme produits fissiles […] ». Cependant, plusieurs éléments ont rapidement semé le doute sur les intentions réelles de Téhéran, dont, principalement, la non-déclaration de construction du site de Natanz, qui violait le code modifié 3.1 des Arrangements subsidiaires aux Accords de garanties généralisées (code à ce jour non reconnu par l’Iran).

L’Iran n’est pas le seul État à ne pas avoir respecté ses Accords de garanties avec l’AIEA : l’Égypte dans les années 1980 et la Corée du Sud en 2004 en sont deux exemples^[5]. En revanche, l’Iran est le seul des ENDAN à avoir fait l’objet, à partir de 2006, de résolutions votées sous le chapitre VII de la Charte des Nations unies débouchant sur des sanctions, en raison de la non-conformité de ses actions au regard de ses Accords de garanties généralisées signés avec l’AIEA.

Conflit d’interprétation entre l’AIEA et l’Iran
Pour rappel, ces accords signés entre les ENDAN et l’AIEA sont les instruments juridiques par lesquels l’AIEA délimite les modalités précises de sa mission de surveillance afin de s’assurer que les objectifs de non-diversification prévus par le TNP soient bien respectés par les ENDAN. L’Iran a signé des Accords de garanties généralisées avec l’AIEA en 1974 (entrés en vigueur en 1976). Il faut préciser ici que si l’Iran n’est jamais sorti du TNP et reconnaît donc ces accords comme le cadre juridique référentiel, de nombreux conflits d’interprétation persistent, notamment concernant le code modifié 3.1, que l’Iran ne reconnaît pas^[6], tandis que l’AIEA le considère comme obligatoire.

Introduit dans les années 1990, le code modifié 3.1 des Arrangements subsidiaires aux Accords de garanties généralisées requiert que les États soumettent les informations liées au design d’installations nucléaires à l’AIEA dès que la décision de les construire a été prise ou autorisée. Ce code remplace le code 3.1 précédent, qui stipulait que les États devaient informer l’AIEA des nouvelles installations 180 jours seulement avant l’introduction des matières nucléaires dans ces installations.

En Iran, le code modifié n’a été reconnu par aucune des administrations successives. D’après l’ancien président Hassan Rohani, l’Iran ne s’était jamais engagé sur « le code modifié 3.1 », mais était lié juridiquement par l’Accord de garanties généralisées que son pays avait ratifié dans sa version de 1976. Aujourd’hui encore, l’AIEA conteste la position iranienne en disant que l’Iran a accepté le code modifié 3.1 en 2003. À cela, les Iraniens répondent qu’ils ont accepté de l’appliquer volontairement comme mesure de confiance préalable à la négociation. L’administration Ahmadinejad cessera d’ailleurs de l’appliquer en 2007. Pour rappel, dans le cadre du Joint Comprehensive Plan of Action (JCPoA), l’Iran s’engageait à implémenter définitivement le Code modifié 3.1. Et depuis 2019, l’Iran s’est progressivement affranchi des termes du JCPoA qu’il reconnaît comme caduc à la suite du retrait de Donald Trump et de l’incapacité des autres États parties à réintégrer l’Iran dans le commerce mondial.

« L’Iran ne peut enrichir sur son sol »
Dans le cadre des négociations débutées en avril 2025, l’Iran ne semble pas suffisamment crédible pour que les États-Unis lui permettent d’enrichir son uranium sur son propre sol. Envisageant d’abord que le futur accord garantisse à l’Iran un droit à l’enrichissement de l’uranium à un taux de 3,67 %, exactement comme le prévoyait le JCPoA, Steve Witkoff s’est contredit dans les médias quelques jours après le premier cycle de négociations (12 avril 2025) pour demander un démantèlement complet des capacités d’enrichissement de l’uranium, ainsi qu’un contrôle de la militarisation potentielle du programme nucléaire, ce qui inclurait les missiles balistiques.

De son côté, la ligne rouge de l’Iran a toujours été de revendiquer son droit inaliénable à la maîtrise du cycle complet de l’uranium, depuis l’extraction du métal jusqu’au retraitement des déchets, en passant par différentes étapes, dont l’enrichissement. L’Iran s’appuie ici sur l’article IV du TNP qui prévoit le soutien de l’AIEA au nucléaire civil pour les pays signataires du Traité.

Alors que le programme iranien se trouvait à l’état balbutiant en 2003, il semblait déjà problématique aux P5+1, la Russie en tête, d’accorder à l’Iran d’enrichir de l’uranium sur son sol. De ce point de vue, l’initiative diplomatique conduite par Barack Obama menant à la conclusion du JCPoA en 2015 n’était pas représentative d’une tendance dans les négociations consistant à freiner la République islamique d’Iran dans son droit revendiqué à enrichir l’uranium sur son sol. L’argument était de dire que l’article IV devait être compris à l’aune des articles I et II du TNP, à savoir la non-prolifération.

Un « État voyou » pas comme les autres
Depuis la prise d’otage du personnel américain de l’ambassade des États-Unis, l’État iranien a vu son image se dégrader sur la scène internationale, se trouvant qualifié par les différentes administrations américaines soit d’« État voyou » (rogue state), soit d’État « non respectueux des règles » (outlier) sous l’administration de Barack Obama. Si l’on parlait déjà d’« État voyou » ou d’État « paria » avant 1979, il s’agissait alors de désigner, sous ces labels, un État sur la base de son comportement brutal vis-à-vis de sa propre population.

À partir de 1979, le critère s’est déplacé pour distinguer les États dont les comportements sur la scène internationale étaient jugés menaçants pour la sécurité dans la mesure où ils poursuivaient, ou étaient accusés de poursuivre, un programme d’armes de destruction massive, utilisaient le terrorisme comme instrument politique, ou encore représentaient une menace contre les intérêts occidentaux. En 1994, à l’occasion de la publication d’un article paru dans Foreign Affairs, Anthony Lake présente une doctrine de politique étrangère fondée sur la distinction entre les « États voyous » et les autres. Lake incluait dans ces États voyous l’Irak et l’Iran, qu’il fallait contenir (dual containment), mais aussi la Corée du Nord, la Libye et Cuba.^[7]

Au début des années 2000, plusieurs facteurs ont contribué à redéfinir le classement de l’Iran au sein du groupe des « États voyous ». Tout d’abord, en août 2002, l’opposant iranien Alireza Jafarzadeh fit des révélations sur l’existence des sites nucléaires non déclarés à l’AIEA. Ensuite, le régime de Saddam Hussein fut renversé à la suite de l’intervention « Iraqi Freedom » lancée le 20 mars 2003 : la liste des États « voyous » s’en trouva diminuée. De plus, la Libye de Mouammar Kadhafi normalisa ses relations avec les États-Unis. Quant à la Corée du Nord, pourtant régulièrement menacée de faire l’objet d’une attaque américaine, subissant divers trains de sanctions, et n’ayant aucune relation diplomatique avec les États-Unis depuis sa création (1948), elle semble présenter un statut plus favorable que l’Iran. En effet, les États-Unis ont adopté à son égard une politique d’« engagement limité » (voir le US-North Korea Agreed Framework conclu à Genève en octobre 1994), et non de containment et d’isolement comme avec l’Iran. La Corée du Nord, contrairement à l’Iran, est sortie du TNP en 2003, et a procédé à son premier essai nucléaire souterrain en 2006. À l’aube des années 2000, il semble bien que l’Iran soit devenu l’État voyou par excellence.

Une normalisation impossible
L’Iran n’est pas le seul État ayant développé un programme nucléaire à avoir promu une idéologie révolutionnaire, à se baser sur des attentats comme instrument de sa politique étrangère, ou encore à réprimer violemment sa population. La République islamique d’Iran (RII) et la Libye de Kadhafi partageaient un certain nombre de points communs : tous deux parties au TNP à avoir développé un programme nucléaire, ils avaient de surcroît aussi déployé une idéologie révolutionnaire anti-occidentale. Ces deux États ont eu recours à des attentats en Occident ou à l’encontre d’emprises occidentales comme instruments de leur politique étrangère. Tous deux ont été sanctionnés et ont subi des attaques militaires de la part des États-Unis.

Pourtant, la Libye a réussi à normaliser ses relations avec les États-Unis. En acceptant de mettre fin à son programme nucléaire en décembre 2003, elle réintégra, du moins pour quelques années, le concert des nations. Les sanctions américaines furent levées en septembre 2004 ; le Guide fut reçu en visite officielle par Nicolas Sarkozy en 2007 et un mémorandum d’entente sur la coopération dans le domaine des applications pacifiques de l’énergie nucléaire fut signé avec la France le 25 juillet 2007^[8].

De son côté, l’Iran avait conclu le 14 juillet 2015 un accord politique avec les P5+1 visant à limiter – et non à démanteler, comme pour le cas de la Lybie – son programme nucléaire à des fins civiles en échange de la levée de sanctions. Ce faisant, l’État iranien dont l’identité est révolutionnaire et islamique, devait également suivre la voix de la normalisation. Venant clore douze ans de négociations, l’Accord multilatéral de Vienne (JCPoA), « marquait un tournant fondamental » dans la gestion du dossier nucléaire ; les membres du P5+1 « exprimaient le désir de construire une nouvelle relation avec l’Iran » (§XiV).^[9]

Le 8 mai 2018, Donald Trump se retirait de l’Accord malgré le respect par l’Iran de ses termes constaté par l’AIEA. Trump rétablissait également une « campagne de pression maximale » à l’encontre de l’Iran. Pour justifier sa décision, Trump avançait deux arguments principaux : (1) la durée bien trop limitée, selon lui, de certaines restrictions ; (2) le fait que l’Accord ne traitait pas suffisamment des actions jugées déstabilisatrices de ce pays dans la région – c’est-à-dire le développement des missiles balistiques et le soutien de l’Iran à ses proxies. Bref, l’attitude « roguish » de l’Iran le rendait illégitime à conclure un accord sectoriel : c’est son comportement en général qu’il fallait contraindre à travers un accord extensif.

Les approches dominantes sur le nucléaire iranien
Dans les années 2000, les analyses consacrées à la prolifération se sont essentiellement concentrées sur le prisme de la rationalité.^[10] Ces travaux ont en commun d’avoir souligné le caractère « ambigu » du comportement de l’Iran sur le dossier nucléaire. ^[11] Les facteurs explicatifs mentionnés dans ces études sont très divers, allant d’éléments non culturels, comme le caractère dual des technologies nucléaires, à des argumentaires ethno-culturalistes. À titre d’exemple, certains de ces argumentaires expliquent l’« incapacité » des élites de la RII à produire une doctrine stratégique par leur culture religieuse chiite (culture du secret lié aux dogmes chiites de la « dissimulation » (taqiyya) et de l’« intérêt » (maslahat)^[12]. Même lorsque les facteurs explicatifs des analyses ne mobilisent pas en eux-mêmes des arguments ethnoculturels, l’appréhension du débat relatif au comportement de l’Iran, à travers le prisme de la rationalité, dans le cadre de la dissuasion nucléaire, induit de facto un biais, sinon culturaliste, du moins stigmatisant : il y a deux catégories d’États : les rationnels et les moins rationnels.

En opposition au discours culturaliste, qui explique le tropisme sécuritaire iranien par une essentialisation de la culture des élites politiques iraniennes et par les caractéristiques du régime, il faut souligner l’approche minoritaire de Kenneth Waltz, qui a proposé des facteurs systémiques et extérieurs aux spécificités de l’État pour éclairer le comportement de l’Iran sur la scène internationale. Waltz proposait d’expliquer la quête iranienne, effective selon lui, de l’arme nucléaire à travers sa théorie générale. Pour Waltz et ses épigones, l’Iran était un acteur rationnel à l’instar des autres États, et poursuivait son objectif nucléaire militaire dans un pur souci d’équilibre des puissances (power balancing) au regard des dynamiques régionales, car Israël, l’Inde et le Pakistan sont dotés de l’arme nucléaire. ^[13] Que l’on abonde ou non dans le sens de Waltz, il faut lui reconnaître une certaine retenue ; finalement, en n’opérant pas de distinction fonctionnelle entre les États, Waltz n’est pas tombé pas dans l’écueil d’un discours culturaliste.

Néanmoins, dans le cas iranien, l’on peut regretter la rare présence des théories de relations internationales valorisant le système international et les interactions entre les États comme facteur explicatif de leurs comportements, en faveur de théories essentialistes et déterministes (comme les analyses culturalistes) ou universalisantes (comme celle de Waltz). Ces dernières ne permettent pas de répondre de manière satisfaisante à la question essentielle de savoir dans quel contexte les États prolifèrent car par définition, ces deux groupes de théories figent les comportements des États dans le temps, soit par essentialisme, soit par universalisme. Ce faisant, ces théories ne permettent pas de penser les évolutions liées aux contextes et aux interactions entre les acteurs des relations internationales.

Conclusion
Le biais cognitif reposant sur le paradigme des « États voyous » nous a certainement empêchés de voir que la conclusion d’un deal entre les États-Unis et les Gardiens de la révolution, désormais acquis à la cause, ne signifiait ni plus ni moins que la fin même de la révolution. Il est risqué de penser que le traitement spécifique réservé à l’Iran en tant qu’ENDAN, à savoir l’intervention militaire sur ses sites nucléaires, sera perçu par les autres ENDAN comme un acte de sécurisation du monde dans un contexte où le multilatéralisme et le cadre du TNP ont été affaiblis, certes par la prolifération iranienne devenu un État du seuil en 2022, mais aussi par le retrait des États-Unis du Traité sur les forces nucléaires à portée intermédiaire (FNI) en 2019, la modernisation des programmes nucléaires des États dotés de l’arme nucléaire (EDAN)^[14], et les velléités des alliés de Washington de se doter de l’arme nucléaire conséquemment au retrait américain dans le contexte de la guerre en Ukraine.^[15]