Plan Readiness 2030 et défense européenne, premier bilan

Le papier analyse le bilan du plan Readiness 2030 et de la défense européenne face aux défis de sécurité auxquels l’UE fait face, dans un contexte d’incertitudes croissantes sur la fiabilité de l’alliance Europe-États-Unis. L’initiative, portée par la Commission Européenne et par son premier commissaire à la défense et à l’espace, Andrius Kubilius, souligne une volonté marquée de gagner en autonomie stratégique. Pour autant, l’initiative rencontre d’importants défis liés à la coopération industrielle, aux rivalités nationales, à la dépendance extérieure, et aux contraintes budgétaires. Le papier souligne en particulier les tensions que l’initiative soulève entre souverainetés nationales et ambition communautaire.

Franck SABOURIN

Face à la menace russe, la déclaration de Versailles des 11 et 12 mars 2022 annonçait un engagement et une action plus directes en faveur des capacités de défense de l’Union européenne (UE). La publication d’un Livre blanc de la défense par la Commission le 19 mars 2025 constitue une nouvelle manifestation tangible de l’implication de l’UE dans sa propre sécurité. Volontariste, cette initiative portée par le premier commissaire européen à la défense et à l’espace Andrius Kubilius, ambitionne d’accroître les capacités de la Base Industrielle et Technologique de Défense Européenne (BITDE) pour gagner en autonomie stratégique vis-à-vis des États-Unis. Entre manifeste industriel et velléités géopolitiques, elle se heurte cependant à de lourds défis internationaux et institutionnels qui en limitent à l’heure actuelle la portée.

FAITS

Publication de la feuille de route de la Commission européenne pour le soutien au réarmement des États membres^[1]. Ce document estime à 800 milliards d’euros répartis sur 10 ans la somme nécessaire à engager dans le cadre du plan Readiness 2030 pour rattraper les retards d’investissement en matière de défense. Ce Livre blanc inédit fait suite à la lettre de mission (Mission Letter) adressée par Ursula von der Leyen à Andrius Kubilius le 17 septembre 2024 pour définir ses objectifs à court ou plus long terme^[2]. Il marque la première prise de responsabilité de la Commission européenne en matière de défense et de politique militaire, Ursula von der Leyen et les commissaires compétents entendant ainsi guider au moyen d’outils réglementaires les Vingt-Sept pour accroître et optimiser leurs budgets de défense dans le cadre du programme de dévelopement capacitaire et de marchés.

Le Livre blanc « doit permettre de combler les lacunes des forces armées de l’Union, et identifie pour cela les besoins d’investissement prioritaires » ^[3] dans neuf capacités militaires critiques stratégiques : la défense antiaérienne et antimissile, les systèmes d’artillerie, les drones et la lutte contre les drones, la mobilité militaire, les missiles et munitions, les catalyseurs stratégiques, le domaine cyber, IA et guerre électronique, le combat au sol. Certains objectifs ont d’ores et déjà donné lieu à des trains de mesures réglementaires, à l’instar de la récente proposition de règlement EMMERS visant à faciliter le transport militaire dans l’ensemble de l’Union, y compris en situation de crise avec le déploiement massif de troupes.^[4] Les initiatives de la Commission européenne en matière de défense suscitent dès lors des débats nourris. ^[5]

Les outils budgétaires à disposition de la Commission. Maîtresses de la discipline économique et budgétaire de l’Union, les autorités bruxelloises ont décidé d’assouplir les contraintes en matière d’endettement et d’investissement de défense. Ainsi, 1,5 % du PIB peut être détaché du pacte de stabilité monétaire et budgétaire, pour permettre de glisser au-delà de la limite des 3 % du déficit public. Cette flexibilité budgétaire s’accompagne d’une politique volontariste d’investissements pour stimuler l’achat d’équipements et d’infrastructures militaires, de biens et de services à double usage lorsqu’ils sont utilisés par les forces armées14, les dépenses liées au personnel militaire et à sa formation, ainsi que l’aide militaire à l’Ukraine.^[6] Cette ambition présentée aux États membres sous la forme d’une feuille de route attribue à l’Agence européenne de défense (EDA) le rôle de coordonner et d’évaluer ces programmes européens.^[7]

CONTEXTE

Se préparer à une possible confrontation sur le flanc est implique pour l’Europe de s’armer face à la menace russe. Cet objectif aujourd’hui prioritaire a été favorisé par un glissement culturel des commissaires en charge des relations extérieures et de la défense, issus de la zone baltique, au contact direct de la Russie. Andrius Kubilius est lituanien, Kaja Kallas est estonienne et Piotr Serafin, commissaire au budget, est polonais.^[8] Proximité géographique et mémoire historique plaident ainsi pour une position ferme et une prudence renforcée à l’égard de Moscou. En second lieu la crise ukrainienne et le soutien européen apporté à Kiev enveniment les relations avec le Kremlin et provoquent un raidissement russe. Dans ces conditions, la Russie apparaît durablement comme une menace directe pour l’Europe, notamment du fait de l’instabilité aux frontières qu’elle peut entretenir.^[9] La plupart des services de renseignement occidentaux soulignent les sabotages et les actes inamicaux des Russes à l’égard des Européens. Des recommandations pour mieux contrer l’influence russe dans les domaines de la lutte informationnelle, du contre-espionnage et de la protection des infrastructures sont préconisées.

En troisième lieu, motivées par les récentes incursions de drones russes en Pologne, en Roumanie et au Danemark, une mise à niveau des arsenaux occidentaux focalisée sur cette nouvelle forme de menace aérienne semble nécessaire, alors que dans ce domaine les résultats des industriels européens sont mitigés.^[10]

La hausse marquée des budgets publics de la défense des États membres est une réponse aux récriminations américaines lors du dernier sommet de l’OTAN tenu à La Haye en juin 2025. En réaction, les alliés ont décidé de porter à 3,5 % du PIB leurs dépenses militaires et globalement jusqu’à 5 % leurs dépenses pour sécuriser les infrastructures et fortifier leur Base industrielle et technologique de défense (BITD)^[11]. Le contraste au sein de l’Union européenne est cependant fort, la Pologne s’affichant comme le pays phare en matière de budget de défense avec presque 5 % du PIB. En valeur, pour 2023, les pays membres de l’Union européenne ont dépensé 279 milliards d’euros pour la défense, soit 1,6 % de leur richesse nationale, contre 343 milliards en 2024^[12]. Selon l’Agence européenne de défense et du fait de la crise ukrainienne, les dépenses du Vieux Continent ont bondi de 31 % en 2024 par rapport à 2021^[13].

C’est un accroissement d’un tiers des dépenses et investissements et de 17 % des commandes auprès des industriels européens pour un montant total de 158,8 milliards d’euros. De ce point de vue, la disponibilité bien meilleure des armements européens offre aussi un avantage réel pour les clients^[14]. Enfin, « en 2025, les dépenses de défense des États membres atteindront environ €381 milliards, avec €130 milliards dépensés en investissements. Cela signifie une augmentation de 11 % par rapport à 2024 et une augmentation de 62,8 % par rapport à 2020 » ^[15]

Les approvisionnements des forces armées européennes dépendent encore significativement des États-Unis qui ont fourni à eux seuls 55 % des importations d’armes des États européens entre 2019 et 2023 selon le SIPRI^[16], en augmentation par rapport aux 35 % de la période 2014-2018. Aussi la Commission émet désormais des règlements d’application des différents outils budgétaires à sa disposition pour intensifier la coopération industrielle au service dela BITD européenne et augmenter la part des industriels européens dans les équipements de défense. Le Programme européen d’investissement pour l’industrie européenne de défense (EDIP) autorisé par le Conseil de l’UE en octobre 2025^[17] permet de subventionner les achats groupés impliquant au moins trois États, avec l’objectif d’aboutir à 35% minimum d’achats en commun. Au moins 55 % d’un programme de défense^[18] et 65 % du coût des composants des systèmes d’armes devront être à la charge d’industriels de défense dépendant de l’Union européenne (États membres ou certains pays tiers^[19] ), le reste étant ouvert aux partenaires étrangers. Aucune restriction à l’usage des armes par les pays membres ne peut être imposée et les éléments importés pourront être adaptés par les partenaires européens^[20]. EDIP complète les instruments européens déjà mis en place pour coordonner et soutenir financièrement les efforts nationaux en matière de défense ; il s’agit d’EDIRPA^[21] (Renforcement de l’industrie européenne de la défense au moyen d’acquisitions conjointes), doté de 310 millions d’euros dans le domaine des véhicules blindés, la défense antiaérienne et les munitions, et ASAP (Action de soutien à la production de munitions). Le nouveau dispositif SAFE (Security Action For Europe) , effectif le 27 mai 2025 et doté de 150 milliards, consiste quant à lui non pas en subventions mais en prêts ouverts pour investir dans la défense dans le cadre du plan ReArm Europe^[22]. La part française se monte à 16,2 milliards assortis de l’obligation d’acheter en commun.^[23]

En revanche, les initiatives européennes en matière de politique industrielle d’armement font face aux exportations d’armements américains en Europe et plus globalement à la coopération entre industriels de défense des deux côtés de l’Atlantique. Entre 2020 et 2025, les exportations d’armes américaines vers l’Europe ont augmenté de 233 %^[24] . Le marché européen de l’armement devient un enjeu concurrentiel fort pour les industriels américains qui tissent un réseau étroit d’alliances avec les principaux acteurs européens pour produire localement sous licence leurs matériels.

ENJEUX

Vers un marché unique de l’armement ? Grâce à un omnibus de mesures, la présidente de la Commission souhaite simplifier les démarches et raccourcir les délais des gouvernements en matière d’investissements de défense^[25]. Elle pousse également à rechercher les concentrations industrielles par le biais de fusions^[26] ou encore à limiter les doublons. « C’est pour ça, qu’on parle d’une BITD européenne, une base industrielle et technologique de défense européenne qui réfléchisse de manière cohérente à une politique d’acquisition d’armements qui ne soit plus dépendante des États-Unis » ^[27].
S’agissant du mur anti-drones, l’un des quatres objectifs de la feuille de route présentée à Copenhague début octobre 2025 par Ursula Von Der Leyen^[28], la proposition de la Commission vient pourtant s’ajouter à une initiative otanienne, ce qui appelle à tout le moins une « répartition claire des tâches ».^[29]
Cette implication de la Commission dans les affaires militaires pour améliorer les performances de la BITDE s’appuie notamment sur le pari qu’un marché de défense intégré serait à la fois une source d’économies d’échelle substantielles, « le coût de la non-Europe » en la matière ayant été estimé à au moins 30 milliards d’euros par an^[30], ainsi qu’une condition de la souveraineté industrielle européenne. Elle se nourrit aussi du constat que « les armées européennes utilisent aujourd’hui près de 180 systèmes d’armes différents, contre une trentaine aux États-Unis. Cette hétérogénéité augmente les coûts, complexifie la logistique et, in fine, rend très délicate l’interopérabilité, c’est à-dire la capacité des systèmes d’armes et donc des armées à travailler ensemble » ^[31] pour promouvoir une démarche de concertation et de rationalisation dans l’effort de réarmement européen Cela ne saurait pas toutefois masquer la réalité d’une concurrence parfois exacerbée entre des industriels pas toujours enclins à coopérer. A ce titre, les ambitions rivales de Dassault et Airbus pour assurer la maîtrise d’œuvre du programme SCAF (système de combat aérien du futur) menacent l’avenir du projet d’avion de combat de sixième génération^[32], déjà en concurrence avec le programme Tempest porté par les Britanniques. ^[33] De même, l’idée sous-jacente d’une préférence européenne se heurte aux ambiguïtés de certains États membres. Ainsi le choix danois du système SAMP/T au détriment du Patriot américain peut-il être interprété comme un resserrement de la solidarité européenne, reflétant le souhait de disposer rapidement d’un système puissant et quasi-souverain, y compris pour protéger le Groenland. Dans le même temps cependant, à l’image d’autres Etats européens comme l’Allemagne, le Danemark multiplie les achats massifs d’armements américains (avions de chasse F-35A, patrouilleurs maritimes P-8A Poseidon, missiles AGM-114R Hellfire…), privilégiant des système d’armes susceptibles de limiter son autonomie de décision et sa souveraineté^[34].

Le débat concernant un marché de défense intégré et ses implications transnationales éventuelles n’est pas tranché dans l’UE. L’idée de sortir du cadre national pour confier les décisions en matière de défense à un acteur transnational ou supranational est par exemple contestée en France dans le récent rapport Thiériot sur la stratégie européenne industrielle de défense. S’il concède que « les États européens ne pourront parvenir à l’autonomie stratégique du continent et la montée en puissance de la base industrielle et technologique de défense européenne(BITDE) sans coordination de leurs moyens à l’échelon européen », c’est pour mieux souligner les « priorités divergentes des États pour garantir leur sécurité » ^[35] , insister sur le caractère national des choix capacitaires et privilégier « la construction d’une véritable Europe de la défense, à la main des États ». L’objectif d’un marché unique de l’industrie de défense peut en effet entrer en contradiction avec les intérêts nationaux de certains États membres^[36]. La question du niveau d’intervention de la Commission européenne au sein des institutions de défense des pays membres resurgit alors et souligne la césure capacitaire affirmée lors du sommet de Copenhague entre les « petits pays » demandeurs d’Europe et de grandes puissances peu désireuses de laisser Bruxelles s’immiscer dans un domaine souverain.

Les défis de l’autonomie stratégique européenne face aux incertitudes croissantes sur la fiabilité du partenariat de sécurité Europe-États-Unis. Le retour au pouvoir de Donald Trump en janvier 2025 a relancé la question de la place des États européens dans l’OTAN et du renforcement d’un pilier européen autonome en son sein. La nouvelle stratégie américaine de défense n’est en effet pas favorable au Vieux continent^[37] et l’exposé du « plan de paix américain » pour l’Ukraine en novembre 2025 a amplifié les inquiétudes européennes^[38]. L’ambition d’inspiration française d’autonomie stratégique, jusqu’ici souvent perçue dans l’UE comme risquant d’affaiblir le lien transatlantique, est désormais revendiquée par le Conseil et la Commission européenne. La proposition formulée en janvier 2026 par A. Kubilius de constituter une « force militaire européenne permanente de 100 000 hommes » et d’instituer un « conseil de sécurité européen » en réaction aux menaces de D. Trump sur le Groenland est ainsi une des hypothèses mises en avant pour suppléer un éventuel désengagement militaire américain d’Europe. Cette première étape vers une « armée européenne » présuppose néanmoins un degré d’union politique, industrielle et militaire induisant des transferts de souveraineté des États, encore bien éloigné de la situation présente même si des embryons de défense européenne existent. Dans le domaine spatial^[39] par exemple, la constellation IRIS² (Infrastructure de Résilience et d’Interconnexion Sécurisée par Satellite) doit assurer l’indépendance des télécommunications institutionnelles et inaugurer un nouvel espace aux capacités hybrides.

Une autre voie est esquissée avec l’initiative d’une « coalition des volontaires » portée sur les fonts baptismaux début 2025 pour peser sur les parties au conflit russo-ukrainien et aux négociations, celle d’une coopération à géométrie variable entre États membres ou partenaires volontaires. Outre qu’aucun déploiement au sol ne peut actuellement intervenir sans le bouclier et l’appui explicite des Américains, l’hésitation sur le mode d’intervention privilégié, terrestre ou aérien^[40], souligne cependant les limites des capacités européennes de projection commune et d’action extérieure en Ukraine et illustre une réelle dépendance stratégique de l’Europe à l’égard de Washington^[41] . Des coopérations bilatérales renforcées entre États membres de l’UE ou partenaires fonctionnent cependant en dehors de ce cadre. La poursuite du programme conjoint de missiles de croisière Scalp-Storm Shadow, comme la déclaration de Northwood signée par E. Macron et K. Starmer en juillet 2025 sur le renforcement des relations nucléaires entre la France et le Royaume-Uni au service d’une « alliance de souverainetés plutôt qu’une fusion de forces » ^[42]), en sont des illustrations.

Les difficultés budgétaires de certains membres de l’Union, dont la France, leur imposent de surcroît d’arbitrer les priorités ^[43] dans l’optique d’un effort de réarmement désormais revendiqué, mais avec le risque d’aviver les tensions sociales internes. D’autant que l’Europe doit simultanément financer sa propre défense et la guerre en Ukraine^[44], un prêt de €60 milliards d’aide militaire à Kiev pour l’achat d’équipements venant d’être officialisé, assorti d’une « préférence européenne » pour limiter le recours aux fournisseurs américains. La coordination entre UE et OTAN^[45] ne manque pas d’engendrer des contraintes supplémentaires^[46]. Le dispositif baptisé PURL (Prioritised Ukraine Requirements List) qu’ils ont mis en place est destiné à équiper l’Ukraine exclusivement avec des matériels américains achetés par les alliés européens et partenaires dont le montant des dépenses atteint $4 milliards à ce jour^[47]. En accord avec le redéploiement américain en Asie face à la Chine, le « partage du fardeau » budgétaire est une manière pour Washington d’appeler les Européens à davantage d’engagement dans leur propre sécurité^[48], mais toujours sous leur leadership, le Supreme Allied Commander Europe (SACEUR) de l’OTAN restant par exemple américain.

L’avenir dira si la résolution actuellement affichée en Europe se révèlera être le début annonciateur d’un renouveau ou de simples déclarations d’intentions ouvrant la voie à un déclassement stratégique européen, renforçant la vision d’une UE dépendante dont l’ambition, sinon l’existence, en tant que puissance géopolitique serait dès lors d’autant plus remise en cause.