La communautarisation silencieuse de la défense européenne

Le présent papier analyse les instruments et initiatives par lesquels la Commission Européenne étend progressivement son rôle dans le domaine de la défense, en particulier sur ses dimensions industrielles, financières et réglementaires. L’auteur souligne ce qu’il appréhende comme une dynamique de montée en puissance de l’échelon communautaire dans un domaine historiquement dominé par les États membres. Une dynamique qu’il qualifie donc de communautarisation silencieuse de la défense européenne. Le papier présente ainsi cette dynamique et les instruments associés, comme les réticences, sinon les résistances, qu’elle peut susciter. L’auteur trace enfin quelques perspectives pour l’évolution de la gouvernance de la défense en Europe, entre ambitions communautaires et contestations nationales.

Joshua ISKIERKA

Le 16 janvier 2026, un article publié dans La Tribune, puis largement relayé et commenté sur les réseaux sociaux, a ravivé les inquiétudes autour d’une supposée volonté de la CE de prendre le contrôle des exportations d’armements des États membres. Présentée comme une tentative de « communautarisation » d’un domaine régalien par excellence, cette perspective a suscité de vives réactions tant chez les industriels de défense que parmi plusieurs capitales européennes, promptes à dénoncer un possible empiètement de la CE sur des compétences relevant traditionnellement de la souveraineté nationale.

Si certaines affirmations avancées dans le débat public ont depuis été nuancées, voire partiellement déconstruites, la controverse n’en demeure pas moins révélatrice de tensions institutionnelles plus profondes. Elle met en lumière la ligne de fracture persistante entre le caractère fondamentalement intergouvernemental de la politique de défense et l’implication croissante de la CE dans des domaines jusqu’alors considérés comme hors de son champ de compétence. Au-delà du cas spécifique des exportations, cette séquence médiatique s’inscrit dans un contexte plus large marqué par la multiplication, depuis l’invasion russe de l’Ukraine en 2022, d’initiatives européennes visant à renforcer la base industrielle et technologique de défense européenne (BITDE), souvent sous l’impulsion directe de la CE.

L’objectif de cet article est d’analyser les initiatives, les tentatives et les instruments par lesquels la Commission européenne cherche progressivement à étendre son rôle dans le champ de la défense, en particulier sur ses dimensions industrielles,financières et réglementaires. En retraçant cette dynamique récente, l’article entend mettre en évidence une tendance générale à la montée en puissance de l’échelon communautaire dans un domaine historiquement dominé par les États membres, contribuant ainsi à ce que l’on peut qualifier de communautarisation silencieuse de la défense européenne.

Le rôle de la Commission européenne dans le financement de la défense

Il convient de commencer par un rappel : ce qu’on appelle la politique européenne pour l’industrie de la défense constitue un développement relativement récent dans l’histoire de l’UE. Si aujourd’hui les nombreux outils de soutien à la Base Industrielle et Technologique de Défense européenne (BITDE) font beaucoup parler d’eux (FEDef, EDIP, SAFE, etc.), il convient de rappeler que ces instruments restent marginaux et que le gros de la défense européenne se développe, se décide et s’opère à l’échelle des États membres.

Alors que plusieurs États membres de l’UE possèdent de grandes BITDE qui jouent un rôle majeur dans leurs économies nationales, la défense a longtemps été considérée comme un domaine sensible, pour lequel les pays ont tenu à conserver leur souveraineté. De même, la sensibilité des enjeux technologiques et de R&D rend la coopération plus compliquée et moins naturelle. Or, les récentes évolutions géopolitiques à l’Est du continent européen et le tournant stratégique des États-Unis ont incité les États membres à exprimer le besoin d’un soutien plus poussé de l’UE dans ce domaine. Cela a incité la CE à multiplier les initiatives en soutien à l’industrie de la défense.

Dans l’UE, la CE élabore des solutions et des propositions concrètes aux besoins identifiés et priorisés par les États membres, réunis au sein du Conseil. Conformément à l’article 173 du TFUE qui restreint le rôle de la CE au « soutien à la compétitivité de l’industrie », son action se limite à un rôle de facilitateur, à l’identification des lacunes ainsi qu’à l’élaboration de solutions financées par l’UE afin de répondre aux priorités établies par les États membres. Ainsi, si le rythme des activités et des outils présentés par la Commission européenne semble s’être accéléré, c’est parce qu’elle y a été incitée par le Conseil, c’est-à-dire les États membres^[1]. Ainsi, ce sont bien les États membres qui font le lien entre l’intergouvernemental et le communautaire.

Pour bien comprendre le poids considérable de la CE aujourd’hui, il convient de dépasser le cadre des compétences tel qu’établi dans le TUE ou le TFUE puisqu’il ne permet pas de rendre compte des situations et des réalités qui s’opèrent réellement au quotidien. À ce titre, soulignons que la Commission européenne a toujours souhaité s’investir davantage dans le domaine de la sécurité et de la défense européenne. Dans ses presque 70 ans d’existence, l’UE (CEE avant 1992) a œuvré en faveur de plus d’intégration et par conséquent d’un élargissement de ses compétences sur les questions de défense, notamment en ce qui concerne la régulation du marché des biens et services de la défense. Dans l’une de ses Communication de 1996, on peut retrouver la volonté de la CE de « contribuer » à l’élaboration d’une « agence » de coordination des efforts industriels de défense et à la « définition de ses missions et de ses objectifs ». Face à cette initiative pour le moins ambitieuse pour l’époque, les États membres se sont mobilisés pour que cette agence, qui se voulait supranationale, se transforme en agence intergouvernementale^[2]. Par conséquent, la CE a dû soutenir la création d’une agence de défense intergouvernementale car elle craignait que les États membres ne se détachent davantage des activités industrielles de défense du cadre de l’UE si la Commission européenne continuait à promouvoir une agence supranationale. Ainsi, l’Agence européenne de défense (AED), de nature intergouvernementale, a été créée en 2004, et les États membres ont préservé leur position à l’égard de la CE.

Ce que cet exemple démontre, parmi d’autres que nous nous apprêtons à explorer, est que se contenter de la répartition stricto sensu des compétences tels qu’établis dans les traités ne permet pas d’analyser profondément ce sujet. La CE a toujours eu la prétention de revendiquer davantage de pouvoirs et de prérogatives en la matière, tout comme le Parlement européen.

Cependant, l’UE a su développer des outils innovants pour soutenir la BITDE. Au travers de nombreux programmes, elle soutient notamment la R&D, la production ou encore les acquisitions conjointes.

Structurer la BITDE : les instruments communautaires

L’action de l’UE en matière de défense est le résultat d’une évolution longue et incrémentale, marquée par une montée en puissance progressive du rôle de la Commission européenne. Si la politique de défense demeure formellement intergouvernementale, les instruments développés par la CE dans les domaines industriel, réglementaire et financier ont permis une implication croissante de l’échelon communautaire, avec une accélération notable depuis l’invasion russe de l’Ukraine en 2022. Dès 2009, afin de tenir compte de la nature spécifique des marchés publics de défense et afin de construire un marché intérieur ouvert et concurrentiel pour les produits de défense, l’UE a pris des mesures pour réglementer le marché de la défense. Cette première phase d’intervention communautaire ne porte pas sur des outils financiers en soutien à la BITDE, mais sur l’environnement économique et juridique de la défense, champ dans lequel la CE dispose de compétences plus établies.

La directive relative aux marchés publics de la défense et de la sécurité, entrée en vigueur en 2009, établit ainsi les règles applicables à l’acquisition de munitions, d’armes et de matériel de guerre. Un autre acte législatif majeur, la directive sur les transferts intracommunautaires de produits liés à la défense, adoptée la même année, vise à simplifier et sécuriser les transferts de produits de défense au sein de l’UE^[3]. Ces deux directives constituent un socle juridique essentiel à partir duquel une action communautaire plus ambitieuse pourra ultérieurement se déployer.

À la suite de la publication de la Stratégie globale de l’UE en 2016, l’UE a lancé plusieurs initiatives majeures dans le domaine de la sécurité et de la défense, telles que l’Examen annuel coordonné en matière de défense (CARD) et la Coopération structurée permanente (CSP/PESCO). Ces dispositifs relèvent toutefois principalement d’une logique intergouvernementale, tant dans leur gouvernance que dans leur mise en œuvre^[4].

C’est précisément en marge de ces initiatives intergouvernementales que la CE a progressivement étendu son rôle, en mobilisant ses compétences en matière de politique industrielle, de budget et de régulation du marché intérieur.

Il convient dès lors de dresser un panorama des principaux instruments développés par la Commission européenne pour soutenir la base industrielle et technologique de défense européenne (BITDE). L’objectif stratégique poursuivi est clairement formulé dans la European Defence Industrial Strategy (EDIS) : « investir davantage, mieux, ensemble et à l’échelle européenne, et rendre la BITDE plus efficace et plus réactive »^[5].

Le Fonds européen de défense (FEDef), précédé par les deux programmes pilotes que sont l’Action préparatoire en matière de recherche de défense (APRD) et le Programme européen de développement industriel dans le domaine de la défense (PEDID) en 2017, constitue le premier instrument reposant sur le budget communautaire pour soutenir directement la BITDE. Élaboré à partir de 2016, le FEDef marque une rupture qualitative : sa mise en œuvre a profondément renforcé et transformé le rôle de la CE dans le champ de la coopération en matière de défense.^[6]

Cette évolution s’est traduite institutionnellement par la création, en 2019, d’une Direction générale de l’industrie de la défense et de l’espace (DG DEFIS), chargée notamment de la gestion du FEDef. La CE ne se limite plus à un rôle de coordination ou de régulation : elle devient un acteur structurant de la politique industrielle de défense européenne. Concrètement, le FEDef vise à soutenir des projets industriels collaboratifs de recherche et développement militaires, dans l’objectif de stimuler la compétitivité, l’innovation et l’interopérabilité de la BITDE. Son budget s’élève à 7,9 milliards d’euros pour la période 2021-2027. Par le biais de critères d’éligibilité, de mécanismes de cofinancement et d’exigences de coopération transnationale. Ainsi, la Commission européenne exerce une influence directe sur l’orientation de l’industrie européenne de défense.^[7]

Cette montée en puissance de l’action communautaire est confirmée et amplifiée dans le contexte post-2022. Le 19 mars 2025, la CE a publié le White Paper for European Defence, qui définit les principaux objectifs visant à atteindre un niveau optimal de préparation des États membres à l’horizon 2030. Ce document met l’accent sur la réduction des dépendances stratégiques et la prévention de potentielles guerres d’agression. Le Livre blanc propose notamment le plan de réarmement européen ReArm Europe, structuré autour de cinq volets, et visant à mobiliser jusqu’à 800 milliards d’euros pour la défense européenne. S’il s’agit essentiellement de projections combinant dépenses nationales et endettement, ce cadre stratégique introduit plusieurs innovations significatives, telles que la mobilisation de capitaux privés, l’extension des prêts de la BEI aux équipements de défense, une flexibilité accrue du Pacte de stabilité et de croissance, ainsi que la création d’un nouvel instrument : le programme SAFE.^[8]

Le Security Action for Europe (SAFE) constitue un instrument particulièrement révélateur de la dimension communautaire croissante de la défense européenne. Dans ce cadre, la CE emprunte jusqu’à 150 milliards d’euros sur les marchés financiers afin de les prêter, à des taux préférentiels, aux États membres qui s’engagent dans des achats conjoints de matériel militaire. Bien que le remboursement incombe in fine aux États membres, et que ces dépenses pèsent sur les budgets nationaux, SAFE est conçu, géré et conditionné par la CE, qui peut imposer des critères relatifs à l’éligibilité des contractants ou à la structuration des projets ^[9]

Enfin, le European Defence Industrial Programme (EDIP) illustre la volonté de pérenniser et d’approfondir les compétences acquises par l’UE à travers les programmes ASAP (soutien à la production de munitions et de missiles) et EDIRPA (achats conjoints). Ce programme ambitieux vise à soutenir financièrement et administrativement la production industrielle d’armements, les achats conjoints, notamment autour des European Defence Projects of Common Interest ou Flagship Projects, la maintenance des équipements acquis conjointement, la sécurisation des chaînes d’approvisionnement et la coopération industrielle avec l’Ukraine.

Des initiatives contestées : l’extension du rôle de la Commission Européenne

Cette section examine comment et à quelles occasions la CE cherche à s’immiscer davantage dans la sphère de compétence des États membres.

Un premier exemple concret est la proposition de création d’un Defence Industrial Readiness Board (DIRB). Dans le cadre de l’EDIP, la Commission européenne envisage un comité de supervision présidé par elle-même et la Haute Représentante, chargé de surveiller et de contrôler les chaînes d’approvisionnement, de proposer des mesures d’urgence et de faciliter la coordination entre la CE et les États membres, tout en identifiant et en priorisant les secteurs nécessitant des investissements supplémentaires^[10]. Bien que présenté comme un complément à l’Agence européenne de défense (AED), le DIRB pourrait en pratique concurrencer ou éclipser l’AED. Souligné par Jean-Louis Thiériot, l’objectif affiché de ce comité est de créer un pont entre l’AED et la CE alors que ce lien est déjà assuré par les États membres. Le DIRB apparaît ainsi comme un doublon institutionnel, dont la fonction principale serait de renforcer le contrôle de la Commission européenne.^[11] Il convient toutefois de noter que l’AED, organe intergouvernemental régi par la PSDC, souffre de limites structurelles : son budget reste restreint et certains États membres disposant de grandes BITD ne souhaitent pas y investir davantage. Par conséquent, l’influence réelle de l’agence est limitée et elle est souvent la cible de critiques.^[12]

Autre signal de l’extension des prérogatives de la CE : la nomination d’un Commissaire européen à la défense et à l’espace, alors qu’auparavant le poste concernait uniquement l’industrie de défense. Cette évolution institutionnelle traduit la volonté de la CE de s’impliquer directement dans le domaine capacitaire et industriel de la défense.

Dans le cadre de la préparation du Livre blanc sur l’avenir de la défense européenne, la CE avait initialement exprimé sa volonté d’y faire figurer une liste de projets capacitaires d’intérêt commun devant bénéficier d’un financement prioritaire. Or, la définition de ces projets relève avant tout de la compétence des États membres, dans la mesure où les initiatives soutenues doivent correspondre aux besoins opérationnels des forces armées nationales.

La CE a également créé, pour la mise en œuvre de l’instrument SAFE, la Defence Readiness Task Force (DRTF). Cette structure regroupe la DG DEFIS, le SEAE et l’AED, et vise à identifier des opportunités d’achats conjoints entre États membres. Cependant, cette mission relève déjà du mandat de l’AED, chargée de recenser et de promouvoir les possibilités de coopération, notamment via des outils dédiés mis à disposition des États.^[13]

Lors des négociations relatives au règlement ASAP, la Commission européenne avait proposé de créer une cartographie des entreprises de la BITDE et un mécanisme de priorisation des commandes à l’échelle européenne. Ces mesures ont suscité des objections importantes : elles entraient en contradiction avec les cadres nationaux (lois de programmation militaire), exposaient des vulnérabilités industrielles et pouvaient générer des distorsions de concurrence vis-à-vis d’acteurs extra-européens. Face à l’opposition des États membres, ces dispositions ont été retirées du texte final.

Une autre thématique récurrente du discours bruxellois est celle du marché unique de la défense. Introduit en 2023 et de plus en plus évoqué par Ursula von der Leyen et Andrius Kubilius, l’objectif affiché est d’étendre le marché intérieur aux produits et services de défense. Cependant, les règles actuelles du marché intérieur ne permettent pas à la CE de le faire légalement. Comme le souligne JeanLouis Thiériot, « cette idée, qui nie toutes les spécificités du domaine, doit continuer de constituer une ligne rouge pour la France ». ^[14]

En matière d’exportations, et dans le cadre de son agenda de simplification, la Commission européenne a présenté un paquet législatif dit « omnibus », publié le 17 juin 2025, visant à regrouper et réviser plusieurs textes existants au sein d’un instrument unique. Ce paquet prévoit notamment des modifications substantielles de la directive relative aux transferts intracommunautaires (TIC), soulevant plusieurs difficultés majeures. D’une part, il propose un assouplissement des régimes d’autorisation applicables au contrôle des transferts intra-européens. D’autre part, il envisage un élargissement des compétences de la CE en matière de contrôle de ces transferts à travers le recours à des actes délégués permettant de définir la nature « sensible » de certains équipements, d’imposer aux États membres le recours à des catégories spécifiques de licences (générales, globales ou individuelles) ou encore de contraindre les États membres à instaurer de nouvelles licences générales de transfert. Ces orientations remettent en cause le principe selon lequel la détermination du régime de licence applicable relève de la compétence souveraine des États membres. En effet, l’évaluation du type de licence approprié repose traditionnellement sur une appréciation nationale prenant en compte les spécificités propres à chaque équipement, aux capacités industrielles concernées ainsi qu’aux destinations finales envisagées.

Les réactions des États et des industriels

La réaction française apparaît, à ce stade, particulièrement claire et structurée, avec des lignes rouges explicitement posées. Lors d’un séminaire récemment organisé par le cercle ARES de l’IRIS à Bruxelles, réunissant de grands industriels européens de la défense, des représentants de la CE et d’autres acteurs institutionnels, les participants ont mis en garde contre un phénomène « d’empiètement institutionnel », rappelant que la défense demeure et doit rester une compétence des États membres. Ils ont également exprimé leurs inquiétudes face à ce qu’ils perçoivent comme une fuite en avant vers un marché unique de la défense, initiative portée par la Commission européenne mais dépourvue, selon eux, de base juridique solide. Les industriels présents ont enfin souligné le rôle croissant de la CE dans le contrôle et la supervision de l’instrument SAFE, réaffirmant leur volonté de voir ces prérogatives rester du ressort des États membres.^[15]

Plus largement, lorsqu’il s’agit de domaines hautement techniques tels que la recherche et développement, les capacités militaires, les exportations d’armements ou encore les marchés d’armement, de nombreux États membres estiment que la Commission européenne ne devrait ni disposer de compétences directes, ni prétendre à une expertise équivalente à celle de certains États, au premier rang desquels figure la France.^[16] Ainsi, certains chercheurs avancent que l’irritation de plusieurs États membres, dont la France, ne s’explique pas uniquement par des considérations de principe liées au respect du partage des compétences, mais aussi par une conviction plus profonde : celle que la CE ne maîtrise pas suffisamment les spécificités techniques et stratégiques de ces domaines. Pour autant, s’il est naturel que la France et d’autres États membres restent vigilants face aux initiatives de la CE, il ne s’agit pas nécessairement de l’exclure totalement de ces enjeux. Bien au contraire, depuis l’invasion russe de l’Ukraine, la CE, certes sous mandat des États membres, a développé des instruments ambitieux et innovants, cherchant à proposer des solutions afin de renforcer la coopération européenne et de soutenir le secteur de la défense. Dans la majorité des cas, ces initiatives s’inscrivent dans le cadre des compétences qui lui sont juridiquement reconnues^[17].

Un développement institutionnel récent, en cohérence avec les conclusions du rapport de Jean-Louis Thiériot, illustre cette volonté des États membres de rééquilibrer l’architecture européenne de la défense : le souhait d’investir davantage dans l’Agence européenne de défense (AED).^[18] Cette orientation s’est matérialisée le 16 octobre 2025, lorsque les États membres, réunis au sein du Conseil, ont refusé le plan Readiness 2030 présenté par la CE. Ils ont préféré réaffirmer et renforcer le rôle et les prérogatives de l’AED plutôt que d’accorder de nouvelles compétences à la CE. Cet épisode met en évidence deux enseignements majeurs. Premièrement, lorsque les États membres souhaitent garder la maîtrise du périmètre des compétences de la CE, ils en ont les moyens : la CE n’agit pas de manière autonome, mais reste structurellement subordonnée aux orientations du Conseil^[19]. Deuxièmement, il révèle une préférence persistante des États pour une avancée collective à vingt-sept par le biais de mécanismes intergouvernementaux plutôt que communautaires. Cette préférence est particulièrement marquée chez plusieurs États d’Europe orientale, historiquement réticents aux initiatives européennes de défense, par crainte qu’elles n’affaiblissent la primauté de l’OTAN. La Pologne, par exemple, a souvent été perçue comme réservée à l’égard du renforcement des initiatives de défense de l’UE, par peur de dupliquer les structures de l’OTAN ou de l’AED. Certains États ont également exprimé des doutes quant aux bénéfices concrets que leurs industries nationales pourraient tirer des dispositifs européens^[20]. À ce stade, l’AED semble néanmoins connaître un regain d’intérêt ; il conviendra d’en suivre l’évolution mais il est probable qu’elle soit privilégiée par de nombreux États membres, en particulier les plus réservés vis-àvis d’une approche communautaire.

Enfin, une tension structurelle demeure : l’urgence stratégique. Le contexte sécuritaire impose d’agir rapidement, alors que les structures existantes ne sont pas toujours adaptées à ce rythme. Agir rapidement implique, pour la CE, de proposer des transformations profondes du paysage européen de la défense ce qui alimente, de manière presque mécanique, les réticences des États membres, qui craignent une perte de contrôle sur leurs prérogatives régaliennes. Dans ce contexte, un dialogue constant et une pédagogie renforcée apparaissent indispensables. Comme le souligne l’ECFR, la promotion d’un effort de défense plus efficace et mieux coordonné, tout comme l’ambition de créer un « véritable marché unique des produits et services de défense », nécessiteront une approche plus conciliante de la part de la CE, fondée davantage sur la persuasion que sur des mécanismes contraignants.^[21]