Contre-terrorisme et relations transatlantiques : une valse à contretemps

11 septembre 2001, Afghanistan, Irak, Syrie, Sahel ! L’auteur analyse 20 ans de coopération dans la lutte contre le terrorisme entre les Etats-Unis et l’Europe et décrit l’évolution asymétrique des priorités accordées à cette menace, de part et d’autre de l’Atlantique.

Elie TENENBAUM

Au cours des vingt dernières années, la lutte contre le terrorisme est devenue l’un des thèmes récurrents de la coopération, sinon de l’alliance entre l’Europe et les États-Unis. L’invocation par le Conseil de l’Atlantique Nord, au lendemain des attentats du 11 septembre 2001, de l’article 5 du Traité de Washington, pour la première fois de l’histoire de l’Alliance, devait en effet inaugurer deux décennies au cours desquelles la solidarité transatlantique serait jaugée en grande partie à l’aune des avancées en matière d’antiterrorisme.

Le sens de cette relation a cependant évolué et tendu à s’inverser au fil du temps. Au cours de la première décennie, les efforts des Européens visaient avant tout à satisfaire les demandes américaines, et à donner des gages de solidarité, que ce soit dans la coopération en matière de renseignement ou par la contribution européenne aux grandes opérations américaines de « guerre contre le terrorisme » en Afghanistan et en Irak. À partir de 2011, en revanche, alors même que sous l’influence de Barack Obama, l’Amérique amorçait son « pivot » vers l’Asie, ce sont les Européens qui occupèrent de plus en plus une position de demandeurs d’une aide américaine face à une menace terroriste qui s’était rapprochée géographiquement, aussi bien au Levant qu’au Sahel.

Cette asymétrie n’a cessé de se renforcer depuis la chute du califat territorial de Daech et l’adoption d’une posture stratégique américaine désormais presque entièrement tournée vers la compétition stratégique entre puissances, et notamment face à la Chine. Pour Washington, la lutte contre le terrorisme n’a cessé d’être rétrogradée dans la liste des priorités de sécurité nationale^[1] La gestion catastrophique du retrait américain d’Afghanistan a sans aucun doute été l’illustration la plus éclatante de ce désintérêt, laissant quelque peu désemparés des alliés d’Europe et d’ailleurs qui ne peuvent quant à eux se permettre de tourner le dos à une menace qui s’est enkystée à leur voisinage et au cœur même de leur société.

Le choc du 11 septembre

Jamais la solidarité transatlantique n’a été moins équivoque qu’au soir du 11 septembre 2001. De part et d’autre de l’ancien rideau de fer, les Européens ont démontré sans fléchir leur soutien à l’Amérique attaquée et leur volonté de prendre part à la réponse que celle-ci souhaiterait mettre en œuvre. Avec la Grande-Bretagne de Tony Blair en tête de fil, mais aussi la France de Jacques Chirac – qui fut le premier chef d’État étranger à se rendre sur le site des attentats – tous les alliés de l’Otan furent présents à l’appel de la « guerre contre le terrorisme » dont l’Afghanistan des talibandevait être la première cible. Le souvenir encore récent de la guerre du Kosovo et du manque de maniabilité diplomatico-militaire de l’Alliance conduisit cependant le Secrétaire à la Défense de l’époque, Donald Rumsfeld, à préférer à l’Otan la formation de coalitions ad hoc de nations « capables et volontaires », pour accompagner l’Amérique dans sa grande « Guerre contre la Terreur »^[2].

Les Européens ne sont pas pour autant mis de côté, bien au contraire. Ils constituent un important relais pour accompagner politiquement la nouvelle croisade américaine, et assurer le « service après-vente » aussi bien sur le plan diplomatique et juridique – dans l’enceinte des Nations unies par exemple, où ils contribuent à consolider la position de Washington et les résolutions post-11 septembre du Conseil de sécurité – que sur le terrain, à travers l’aide humanitaire, au développement et à la stabilisation comme ce fut vite le cas en Afghanistan. Si les attentats de Madrid en 2004 et de Londres en 2005 démontrent qu’ils sont eux aussi une cible du terrorisme et sont confrontés à des dynamiques endogènes propres – minorités musulmanes dont certains individus pourraient être séduits par le discours djihadiste – ces événements ne remettent en cause qu’à la marge l’alignement européen sur la grille d’analyse américaine.

Enfin, la solidarité européenne avec le projet américain de guerre contre le terrorisme se traduit aussi sur le plan du renseignement. Si la lutte contre le terrorisme avait depuis les années 1970 été l’un des thèmes sur lequel la coopération entre services de renseignement occidentaux avait été poussée le plus loin, les attentats du 11 septembre impulsent une nouvelle dynamique, que cela soit dans des cadres multilatéraux (comités dédiés à l’Otan, groupe contre-terroriste au sein du Club de Berne, etc.) ou via des accords bilatéraux. La France accueille par exemple dès 2002 la « Base Alliance » à Paris, structure d’échange de renseignement à laquelle abondent la DGSE, la CIA ainsi que les services britanniques, allemands, canadiens et australiens^[3]. Le périmètre de coopération évolue toutefois en fonction des pays. Au contraire d’une vingtaine d’autres États européens, la France se refuse par exemple à participer au programme de détention et/ou de vols clandestins orchestrés par la CIA et consistant à utiliser des infrastructures de pays partenaires pour pratiquer des « interrogatoires poussés »^[4]. La révélation, dès 2006, de ces pratiques ne manquera d’ailleurs pas de pointer les risques éthiques et politiques liés à l’étroitesse de ces liens transatlantiques en matière de contre-terrorisme^[5].

L’Afghanistan : la solidarité jusqu’à la défaite

De tous les théâtres, l’Afghanistan, est sans doute celui où le « suivisme » européen a été le plus net. Après une chute rapide du régime des taliban en 2001, avec une contribution européenne minimale, Washington avait espéré « sous-traiter » la stabilisation du pays à ses alliés « de Vénus » ainsi qu’aux grands bailleurs de fonds internationaux. Le peu d’intérêt exprimé par l’administration Bush dans ce qui était initialement perçu comme des opérations de maintien de la paix et d’aide au développement sous-tendait alors un partage des tâches : aux Américains et à leurs alliés les plus volontaires le fer de lance « cinétique » du contre-terrorisme, au gros des alliés de l’Otan le suivi post-conflit et la reconstruction. C’était le sens de la création de la Force internationale d’assistance à la sécurité (FIAS) sous l’égide de l’Otan, qui reçoit un mandat des Nations unies pour aider à la stabilisation du pays^[6]. Rassemblant 18 États et près de 5 000 hommes dont la Grande-Bretagne, mais aussi l’Allemagne (premier contributeur dès 2003) ou encore la France, la coalition reste concentrée autour de Kaboul pour ses deux premières années d’existence^[7].

Malheureusement, il apparaît vite que la transition s’annonce chaotique face à l’impossible coordination de la myriade d’ONG étrangères qui entreprennent de reconstruire le pays et à la manne financière qui nourrit nécessairement la corruption^[8]. Alors que le mécontentement grandit, les taliban regagnent progressivement du terrain dégradant la sécurité et donnant à ce qui devait être une action de stabilisation tous les atours d’une opération de contre-insurrection. Peu préparés à ce défi, la plupart des contingents européens sont handicapés par leurs propres « caveats », règles d’engagement fixées par chaque gouvernement, freinant considérablement leurs capacités sur le terrain. En 2006, le général Jones, commandant américain de la FIAS, va jusqu’à qualifier cette liste de 71 caveats de véritable « cancer opérationnel de l’Otan »^[9]. Les troupes allemandes se voient ainsi interdites de sortir après la tombée de la nuit, de s’aventurer dans le pays sans véhicule d’ambulance ou encore de faire monter tout militaire afghan dans leur hélicoptère.

Malgré ces limites qui pèsent sur la crédibilité des Européens, la FIAS monte en puissance et finit par fusionner avec l’opération Enduring Freedom. Entre 2004 et 2006, elle prend le contrôle du pays, installant les Allemands à la tête de la région Nord, les Italiens et les Espagnols à l’Ouest, les Néerlandais et les Britanniques au Sud, tandis que les Américains gardent le commandement de la région Est, longeant la frontière pakistanaise. La France assure un commandement tournant de la « région capitale » à Kaboul avec la Turquie et l’Italie. La dégradation continue de la situation sécuritaire en Afghanistan conduit les Américains à demander toujours plus d’effort aux Européens dont les contributions augmentent significativement à partir du Sommet de l’Otan à Bucarest en 2008. Ces derniers adoptent, sous l’influence américaine, les concepts et la doctrine de contre-insurrection visant à reprendre l’arrière-pays afghan aux mains des taliban^[10].

Cette phase de l’opération en Afghanistan pèse lourdement sur les opinions publiques européennes fortement débellicisées, ne manquant pas de susciter d’intenses débats publics comme en Allemagne à l’issue d’une frappe près de Kunduz ayant provoqué de nombreuses victimes civiles^[11]. Les pertes de la coalition sont un facteur aggravant : sur les 3 500 soldats de la FIAS tués dans le pays, on comptera finalement plus d’un millier d’Européens. Les efforts et les sacrifices consentis ne permettent cependant pas de retourner la tendance comme l’avait espéré Barack Obama en vue du retrait de la FIAS à la Noël 2014. Après avoir marqué le pas quelques années, l’insurrection des taliban retrouve finalement ses bases rurales.

Conscients de la fragilité fondamentale du régime de Kaboul, autant que de la force de l’insurrection, les Américains décident de maintenir la mission Resolute Support composée d’une quinzaine de milliers d’hommes dont plus d’un tiers d’Européens. Il s’agit comme toujours pour ces derniers de montrer avant tout leur solidarité avec les États-Unis, mais non plus tant à des fins de lutte contre le terrorisme à l’instar des premières années – et pour cause l’élimination de ben Laden et l’affaiblissement d’Al-Qaïda dans la zone afghano-pakistanaise apparaissent comme de réels succès – que de partager jusqu’au bout la responsabilité politique de l’inévitable fiasco du regime change.

Cette solidarité ne permet pas pour autant aux Européens d’être véritablement inclus dans la conduite de la stratégie afghane – encore eût-il fallu qu’ils en aient exprimé un désir. Ainsi, si Allemands et Français avaient un temps pu jouer leur modeste part dans la naissance timide d’un dialogue entre Washington et les taliban dans les années 2010, les Européens seront globalement peu consultés lorsque les négociations prendront un tournant décisif à partir de 2019. De même, la signature par les Américains à Doha d’un accord de paix avec les insurgés en février 2020, puis la décision de Joe Biden, le 14 avril 2021, de mettre en œuvre le retrait (alors même que les contreparties taliban étaient loin d’être respectées) ne furent en aucune manière des actes mûrement discutés avec les alliés européens, y compris ceux ayant encore des forces présentes dans le pays. Aussi, le départ accéléré selon un calendrier arbitraire qui provoque l’effondrement que l’on sait dans les forces afghanes à l’été, suivi de l’évacuation en catastrophe au cours du mois d’août laissent-ils nécessairement un goût amer aux Européens qui auront effectivement bu le calice jusqu’à la lie avec leur allié américain.

Le Levant : des relations transatlantiques à double sens

Le Proche et Moyen-Orient constituent la seconde aire de coopération transatlantique en matière de lutte contre le terrorisme. Tout comme pour l’Afghanistan, la zone fait d’abord l’objet d’une demande américaine de contribution au projet néoconservateur de l’administration Bush. Cette dernière espérait en effet enclencher une spirale vertueuse en renversant par la force le régime irakien de Saddam Hussein. Au lieu de cela, l’invasion ouvre la boîte de Pandore à un renouveau djihadiste au Moyen-Orient. Bon nombre de nations européennes – à l’exception notable de la France et de l’Allemagne, opposées au projet dès le début – accompagnent l’Amérique dans cette spirale. L’Espagne en paye le prix la première avec les attentats de Madrid qui précipitent la chute du gouvernement conservateur de l’époque.

En Grande-Bretagne également, et dans une moindre mesure en Italie ou en Pologne, le coût politique de la participation européenne à l’aventurisme américain en Irak (vis-à-vis de leurs propres opinions publiques globalement hostiles à la guerre) semble plus élevé encore que pour l’Afghanistan. Affectés essentiellement dans le sud chiite, les Européens réduisent rapidement leur empreinte militaire à partir de 2006. Le Surge qui voit l’envoi de troupes supplémentaires en 2007 contribuent à « américaniser » rapidement la guerre et, à l’exception des Britanniques, les Européens s’effacent rapidement du paysage stratégique irakien dans les dernières années de la coalition.

Lorsqu’en décembre 2011, le dernier soldat américain quitte l’Irak et que le président Obama entend clore ce chapitre de la guerre contre le terrorisme, le séisme des Printemps arabes vient d’ébranler le Moyen-Orient, donnant l’occasion aux groupes djihadistes, plutôt mal en point en Irak comme dans le reste du monde arabe, de se remettre en selle. La remontée en puissance de l’État islamique en Irak et au Levant – ancienne filiale d’Al-Qaïda en Irak – à partir de 2012 va projeter une menace considérable sur l’environnement régional et international.

À partir de cette date, la relation transatlantique se joue à fronts renversés : Barack Obama fait tout pour éviter de voir l’Amérique à nouveau attirée dans un bourbier au Moyen-Orient tandis que les Européens, et notamment la France et le Royaume-Uni, peinent à accepter la déstabilisation et le risque d’émergence d’un sanctuaire djihadiste à proximité de leur aire régionale. Le ressenti de la menace est d’autant plus asymétrique que l’État islamique bénéficie de l’apport d’un grand nombre de combattants étrangers, dont au moins 6 000 viennent d’Europe occidentale – la France, l’Allemagne et la Grande-Bretagne constituant les contingents les plus importants.

Sur le dossier levantin, l’Amérique apparaît de plus en plus comme un pourvoyeur de sécurité et de renseignement face à une menace terroriste désormais vivement ressentie par les Européens. Le cas français est particulièrement illustrant avec la séquence qui s’ouvre en 2014 et une participation de Paris en avant-garde de la coalition internationale contre Daech en Irak que Washington se résout tout de même à chapeauter à partir de l’automne. Entre 2015 et 2017, Français et Britanniques demeurent certes au Levant des « partenaires junior » derrière les États-Unis, mais en défense d’intérêts mieux compris que dans la décennie précédente. L’action occidentale prend la forme de frappes aériennes – dont environ 10 % sont réalisées par les Européens, du déploiement de conseillers militaires auprès de l’armée irakienne ainsi que de contingents de forces spéciales détachés auprès de « forces irrégulières », pour l’essentiel des milices kurdes d’Irak (Peshmerga) et de Syrie (YPG). En ce qui concerne ces dernières opérations, les plus sensibles, seuls les Britanniques et les Français accompagnent les Américains, avec lesquels ils sont étroitement intégrés – fait inédit pour les Français^[12].

La vague d’attentats qui touche l’Europe et singulièrement la France à partir de 2014 resserre aussi les liens transatlantiques et fait à nouveau progresser la coopération entre services de renseignement. Trois jours seulement après les attentats meurtriers du 13 novembre 2015 à Paris et Saint-Denis, Français et Américains signent ainsi un protocole d’accord d’échanges de renseignement sur les dossiers terroristes notamment syriens et irakiens, avec un niveau de coopération encore jamais atteint, équivalent selon le ministre de la Défense Jean-Yves Le Drian à l’époque, à celui des Five Eyes^[13]. Le « comité Lafayette » qui en découle va jouer un rôle essentiel dans l’attrition élevée que connaîtront les rangs des djihadistes étrangers à partir de 2016.

La prise de Mossoul et de Raqqa en 2017, et la volonté affichée à de multiples reprises de Donald Trump de se retirer du théâtre levantin vont cependant mettre un terme à l’entente quasi-totale qui avait dominé la lutte contre le califat territorial de Daech. L’un des points bloquants est la relation avec les Kurdes syriens, étroitement associés au PKK(Partiya Karkerên Kurdistan) et par conséquent bête noire de la Turquie avec laquelle Washington tente de réduire les tensions. La passivité américaine face à la conquête de la province kurde d’Afrin par les milices syriennes pro-turques en mars 2018, l’accord américano-turc sur Manbij, et surtout le « lâchage » d’octobre 2019 face à l’offensive turque sur le nord du Rojava kurde ne manque pas de faire débat chez les alliés. L’annonce du président Trump, sans consultation avec les alliés français et britanniques du retrait de ses forces de Syrie à effet immédiat, cause encore plus de remous, d’autant plus que les deux contingents français et britannique sont contraints de suivre leur partenaire américain pour des raisons de sécurité opérationnelle.

S’ils ne peuvent qu’accompagner ce reflux, les Européens s’inquiètent désormais de voir les États-Unis se détourner de la lutte contre le terrorisme dans un Moyen-Orient où dominent des puissances enhardies, qu’il s’agisse de la Turquie, de la Russie ou de l’Iran et face auxquelles ils se sentent souvent démunis. Malgré l’affaiblissement réel de Daech dans la zone, sa persistance sous forme insurrectionnelle, aussi bien en Irak qu’en Syrie, ainsi que le maintien de l’enclave salafo-djihadiste à Idlib constituent de fait un abcès de fixation préoccupant. Mais force est de constater qu’il (vis-à-vis de leurs propres opinions publiques globalement hostiles à la guerre) menace bien davantage les Européens que les Américains, renforçant d’autant la crainte d’un découplage transatlantique en la matière.

Le Sahel : la France et l’Europe en première ligne

Dernier théâtre important en matière de contre-terrorisme dans la coopération transatlantique, le Sahel est celui qui incarne le mieux l’évolution dans le sens d’une Amérique pourvoyeuse de moyens à la demande des Européens. Certes, la région avait fait l’objet d’un discret intérêt américain au lendemain du 11 septembre avec la création d’un Pan-Sahel Initiative dès 2002 par le bureau du contre-terrorisme du Département d’État américain centré sur l’assistance à la sécurité des forces au Tchad, Mali et Mauritanie, suivi en 2007 de la Trans-Saharan Counterterrorism Initiative qui inclut un volet de formation proprement militaire bientôt placé sous la tutelle de l’African Command. Il s’agit pour l’essentiel d’action de coopération par des forces spéciales, relativement discrètes dont la principale expression publique est l’exercice annuel Flintlock avec les armées de la région^[14].

Le déclenchement de la guerre au Mali en 2012 et l’intervention française en 2013 changent la nature de la relation. Jusqu’à présent Européens et Américains travaillaient en parallèle, parfois en concurrence aux missions d’assistance à la lutte contre le terrorisme en Afrique. Avec l’opération Serval, la France émerge comme nation cadre que les États-Unis soutiennent d’emblée sur trois créneaux essentiels mais peu visibles : le renseignement et l’aide au ciblage – notamment grâce à leurs drones déployés au Niger ; le ravitaillement en vol et le transport stratégique^[15]. Ce soutien ne se dément pas sur la durée et en 2020 on considérait qu’AFRICOM assurait encore 50 % de l’ISR (Intelligence, Surveillance and Reconnaissance) de l’opération Barkhane, et 40 % de son ravitaillement en vol et transport stratégique.

L’implication américaine connaît cependant un tournant en 2017 avec l’embuscade de Tongo Tongo, au Niger, qui coûte la vie à quatre opérateurs des forces spéciales de l’US Army et dont la vidéo est diffusée sur les réseaux sociaux. Le manque de compréhension des intérêts sécuritaires américains dans la zone par l’opinion publique et la classe politique au Congrès joue vite en défaveur de ce déploiement. Fin 2019, le Secrétaire à la Défense, Mark Esper, évoque la contraction des ressources d’AFRICOM, notamment au détriment du Sahel. L’action diplomatique intense de la France auprès de Washington parvient à sauver l’essentiel du partenariat, tandis que Paris orchestre « l’européanisation » de son propre dispositif, notamment via la mise sur pied de la Task Force Takuba.

Dès lors, les États-Unis continuent à apporter un soutien réel et fondamental, mais fortement contraint dans son dimensionnement. Le point clé est très clairement celui du renseignement, aussi bien celui partagé de manière assez transparente par les grandes agences dans le cadre des accords post-2015, que celui issu des capteurs américains qui demeurent présents depuis le Niger. Il faut également y ajouter l’assistance américaine à la mise en œuvre des drones Reaper de l’Armée de l’air française, acquis en 2016 et opérés depuis la base aérienne projetée de Niamey. Les résultats de cette coopération étroite en matière de contre-terrorisme ont été indéniables, se traduisant notamment par les éliminations réussies de leaders d’Al-Qaïda tels que Mokhtar Belmokhtar en 2016, Abdelmalek Droukdel en 2020 ou Abou Adnan al-Sahraoui en 2021.

Conclusion

Que cela soit au Sahel, au Levant ou de façon plus générale, la valse transatlantique en matière de lutte contre le terrorisme se démarque donc nettement par ses syncopes à contretemps. Après une première décennie à donner des gages de solidarité à leur grand allié d’outre-Atlantique, les Européens se sont ensuite de plus en plus inquiétés de voir les Américains se détourner de cette croisade qui leur avait initialement été imposée. À l’heure où Washington évalue désormais la pertinence stratégique de ses alliés à l’aune de leur contribution à la compétition de puissance, notamment dans l’Indo-Pacifique, les Européens se trouvent face à un dilemme complexe. Ils vont de plus en plus devoir faire face, seuls, aux démons du djihadisme, tout en démontrant leur capacité à assurer les gages de solidarité transatlantique sur un pan plus exigeant de l’éventail capacitaire – celui de la haute intensité.